Reformas Electorales en México
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¿Cuál fue el impacto de las reformas electorales de 1964?
En la segunda mitad del siglo XX, el Partido Revolucionario Institucional (PRI), ante las crecientes críticas a su modelo político semiautoritario, decidió introducir reformas electorales que alteraron la distribución de los distritos de mayoría y añadieron lo que se conoció como diputados de partido al poder legislativo federal. Antes de las reformas, la cámara baja del
Congreso, la Cámara de Diputados, estaba compuesta por 178 distritos parlamentarios. Entre 1949 y 1961, el PRI sólo perdió 33 (¡el 4%!) de un total de 807 escaños por distrito. En 1964, decidió alterar la composición de los escaños del Congreso, introduciendo entre 36 y 41 escaños adicionales de diputados de partido durante las sesiones del Congreso de 1964 a 1979. La ley se basó en una fórmula basada en el porcentaje de votos emitidos para los candidatos al Congreso en cada elección. La justificación del PRI para introducir este cambio fue crear la impresión de que el sistema electoral era más democrático y competitivo de lo que realmente era, asignando estos escaños sólo a los candidatos del partido de la oposición. Por ejemplo, en las elecciones de 1964, además de los 178 escaños asignados al candidato vencedor en cada distrito electoral, habiendo ganado el PRI 175 distritos (limpiamente o mediante fraude), se asignaron 36 escaños adicionales a otros tres partidos. La mayoría de esos escaños fueron asignados al Partido de Acción Nacional (PAN) hasta 1979. En 1977, el presidente José López Portillo promulgó una nueva legislación que no sólo aumentó el número de distritos de mayoría a 300 escaños, sino que también creó un sistema plurinominal para sustituir el sistema de diputados de partido, asignando al nuevo sistema 100 escaños adicionales, una cuarta parte de todos los escaños del Congreso. Años más tarde, se añadieron otros 100 escaños plurinominales, con lo que se llegó a un total de 500 escaños, el número actual de la Cámara de Diputados. A principios de 2017, el PRI propuso reducir los escaños plurinominales a 100, con lo que sólo tendría 400 escaños en la Cámara de Diputados.
Las reformas de 1964 que establecieron el sistema de diputados de partido (que finalmente se convirtió en el sistema plurinominal) tuvieron un impacto significativo y a largo plazo en la composición del poder legislativo y en la composición del liderazgo de los partidos de la oposición, particularmente en el PAN, que fue el primer partido de la oposición que derrotó al PRI para la presidencia en 2000. Debido a que el PAN no pudo elegir a muchos de sus partidarios más activos y notables en los distritos de mayoría, los líderes del partido designaron a los candidatos que recibirían los escaños partidarios o plurinominales. Este proceso centralizó el control de las nominaciones en manos de la burocracia del partido en la Ciudad de México, inhibiendo así un desarrollo más rápido de las filiales regionales y municipales del partido que pudieran promover a los candidatos exitosos a los únicos cargos nacionales que los políticos del PAN podían ganar: los escaños en el poder legislativo. Esos cambios legales ayudaron a institucionalizar la importancia de la dirigencia del PAN y de la burocracia nacional del partido desde el Distrito Federal.
Revisor de hechos: Tom
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Reformas Electorales
México tiene un sistema presidencial con órganos legislativo, ejecutivo y judicial fuertes e independientes. La doctrina sobre la separación de poderes, que entre 1929 y 1997 no funcionó en la práctica porque el partido oficial, el Partido Revolucionario Institucional (PRI), controlaba tanto el ejecutivo como el legislativo, ha resucitado y es ahora la característica dominante de la política a nivel federal.
El Presidente es elegido por mayoría simple. En las elecciones de 1988 y 1994, el candidato ganador obtuvo cerca de la mitad de la votación emitida; sin embargo, en las elecciones de 2000, el ganador, Vicente Fox, consiguió únicamente 42.5% de los votos. Existen propuestas para reformar la Constitución e introducir una elección en segunda ronda entre los dos candidatos más votados en caso de que ninguno de ellos obtenga la mayoría absoluta en la primera ronda. El éxito de esta iniciativa dependerá fundamentalmente de las perspectivas electorales de los partidos mayoritarios, pero también de ciertas consideraciones relacionadas con sus costos.
El Presidente es elegido para un periodo de seis años y no puede ser reelegido o, de ser el caso designado, para ocupar el cargo en más de una ocasión. Esto evita que los presidentes se perpetúen en el poder, pero también disminuye su responsabilidad ya que no tienen que hacer frente nuevamente al veredicto del electorado. Considerando las raíces ideológicas y simbólicas que subyacen bajo la prohibición de la reelección presidencial (elemento central de la revolución mexicana), es poco probable que la disposición sea suprimida en el corto plazo.
El Congreso mexicano es bicameral. La Cámara de Diputados es elegida para un periodo de tres años y el Senado para uno de seis (sincronizado con el periodo presidencial). Ambas cámaras son elegidas mediante un sistema mixto que combina los principios de mayoría simple y de representación proporcional mediante listas.
La Cámara de Diputados está compuesta por 500 miembros, 300 de los cuales son elegidos por mayoría simple (MS) en distritos uninominales y los otros 200 a través de representación proporcional (RP) por listas en cinco distritos regionales plurinominales de 40 miembros cada uno.
Los 300 escaños de mayoría son distribuidos entre las 32 entidades federativas de acuerdo con su volumen de población, con la salvedad de que ninguna entidad puede tener menos de dos escaños. El Instituto Federal Electoral (IFE), la autoridad electoral independiente, es responsable de distribuir los 300 escaños de mayoría entre las entidades federativas. El propio IFE traza los distritos uninominales dentro de las entidades tratando de que todos ellos contengan el mismo volumen de población y de respetar los límites municipales. Asimismo, divide el país en cinco distritos plurinominales para efectos de la elección de los escaños de representación proporcional.
Cada partido postula un candidato en cada distrito uninominal y presenta una lista ordenada de 40 candidatos para cada una de los cinco distritos regionales plurinominales. Los partidos pueden formar coaliciones totales o parciales para efectos electorales, con lo cual pueden postular candidatos comunes en varios distritos o compartir las listas de representación proporcional. Si dos o más partidos se coaligan, deben formalizar un acuerdo ante el IFE especificando la forma en que los votos que obtenga la coalición deben ser distribuidos para efectos de la asignación de escaños de RP. Si los partidos forman una coalición para elección del Presidente de la República, también deben formar una coalición para contender por todos los escaños en las Cámaras de Diputados y de Senadores. En las elecciones de 2000, dos de los tres principales candidatos presidenciales fueron postulados por coaliciones. En las elecciones legislativas de 2003, hubo una coalición parcial entre el PRI y el Partido Verde Ecologista de México (PVEM) que les permitió contender conjuntamente en 97 distritos uninominales, pero por separado tanto en los otros 203 distritos uninominales como en los cinco distritos de representación proporcional (los partidos acordaron previamente cómo dividirse los votos de los 97 distritos en que postularon candidatos comunes para efectos de asignación de los escaños entre las listas de representación proporcional).
Los electores emiten su voto para diputados en una sola papeleta. La suma de los votos emitidos en cada uno de los distritos para la elección de diputados de mayoría se utiliza después para calcular el número de escaños de RP que le corresponde a cada partido, los cuales se asignan utilizando la fórmula de Hare y, como complemento en caso de escaños remanentes, la fórmula de resto mayor; sin embargo, sólo tienen derecho a participar en la distribución de escaños de RP los partidos que superen el umbral requerido por la ley, que es 2% del total de la votación emitida a nivel nacional. El número de escaños de RP que se le asignan a cada partido es independiente del número de diputados de mayoría que haya obtenido, con dos importantes excepciones: primera, bajo ninguna circunstancia un partido puede obtener más de 300 escaños en total; segunda, como regla general, el número de escaños que obtenga un partido no puede ser mayor en ocho puntos porcentuales respecto al total de votos que haya obtenido. Por consiguiente, un partido debe obtener al menos 42.1% de la votación válida y al menos 167 distritos de mayoría para contar con 251 escaños (mayoría absoluta) en la Cámara de Diputados. En 1997 y 2003, el número de escaños que le correspondieron al PRI se vio limitado por la regla del 8%. En 2000, esta regla no afectó ni al Partido Revolucionario Institucional (PRI) ni al Partido Acción Nacional (PAN).
Los 40 escaños de cada uno de los cinco distritos regionales plurionominales también se distribuyen utilizando la fórmula de Hare y, como complemento, la de resto mayor. Las listas son cerradas y bloqueadas, por lo que los escaños son asignados a los diputados conforme a su orden de presentación en la lista, el cual no puede ser alterado por los electores.
La transición hacia el pluralismo y la política multipartidista en México se ha basado en un proceso evolutivo lento. Desde 1979 ha habido importantes reformas a las fórmulas utilizadas para elegir a los integrantes de la Cámara de Diputados. La fórmula usada en las elecciones de 1979, 1982 y 1985 comprendía 300 distritos uninominales y 100 escaños de RP por listas, los cuales se reservaban únicamente a los partidos que no obtuvieran más de 60 escaños de mayoría. La fórmula utilizada en 1988 incrementó a 200 el número de escaños por listas de partido, pero previendo que el partido que obtuviera el mayor número de distritos de mayoría tendría garantizada la mayoría absoluta de los escaños, independientemente de la votación que obtuviera. También se fijó en 350 el máximo de escaños que podría obtener un partido.
Las reformas de 1991 mantuvieron el límite máximo de escaños y la cláusula de mayoría garantizada (denominada cláusula de gobernabilidad), pero exigiendo que para su aplicación se obtuviera al menos 30% del total de la votación emitida. Con esas reformas también se crearon escaños adicionales para el partido ganador, de tal forma que no tuviera que operar con una mayoría muy estrecha en la Cámara. A cambio, el gobierno cedió parte del control sobre el proceso electoral a un organismo parcialmente autónomo (el IFE) y a un tribunal federal electoral. La reforma de 1994 eliminó la cláusula de mayoría garantizada y creó un sistema paralelo, en donde la distribución de los escaños de representación proporcional fuera completamente independiente de los resultados de las elecciones en los distritos uninominales. Como regla general, ningún partido podía ganar más de 60% de los escaños (300 de los 500). Empero, este cambio provocó los resultados más desproporcionados que México ha experimentado con el sistema mixto, el PRI obtuvo 60% de los escaños con cerca de 50% de la votación.
En 1996 la ley electoral fue reformada otra vez para establecer el límite de escaños que un partido podría ganar en 300 y fijar en ocho puntos porcentuales el nivel máximo de sobrerepresentación, tal como se describió anteriormente. Esta regla electoral ha sido la más estable desde que se implantó la representación multipartidista en 1964, pues se ha aplicado en las elecciones de 1997, 2000 y 2003. Ningún partido ha obtenido una mayoría absoluta de escaños bajo esta regla. La reforma de 1996 también le otorgó al IFE plena autonomía y fortaleció las atribuciones del Tribunal Federal Electoral. Actualmente hay algunas propuestas para modificar la proporcionalidad en la Cámara de Diputados, ya sea disminuyendo o aumentando el porcentaje de listas de diputados, o bien reduciendo o eliminando el margen de sobrerepresentación; sin embargo, como no hay dos partidos que compartan los mismos objetivos, es poco probable que estas reformas tengan éxito.
Antes de 1994, el Senado contaba con 64 miembros, dos por cada uno de los 31 estados y dos más por el Distrito Federal. Los senadores eran elegidos bajo distintas reglas de mayoría simple. El resultado fue que hasta 1988 todos los senadores eran miembros del PRI. El monopolio de este partido en el Senado le permitió al gobierno hacer ciertas concesiones a la oposición, como la de incorporar una mejor proporcionalidad en la Cámara de Diputados. En 1994, hubo reclamos para que el Senado también fuera más representativo. En consecuencia, se amplió de 64 a 128 escaños, garantizando que al menos una cuarta parte de ellos fueran para la oposición. Para las elecciones de 1997 se estableció un sistema mixto. En cada estado se eligen tres senadores y los otros 32 se asignan por el principio de representación proporcional en una sola lista a nivel nacional. Para elegir a los tres senadores por estado, cada partido político presenta una lista bloqueada con dos candidatos. Los dos candidatos del partido que obtiene el mayor número de votos resultan elegidos y el primer candidato de la lista del partido que queda ubicado en segundo lugar obtiene el tercer escaño. Los electores no pueden modificar el orden de los candidatos.
Cada partido presenta también una lista cerrada de 32 candidatos para los escaños senatoriales de RP. Los votos de todos los estados para el Senado son sumados a nivel nacional. En este caso también se exige a los partidos un umbral de 2% del total de la votación emitida y los escaños se distribuyen utilizando el método de Hare y, como complemento, el de resto mayor. A diferencia de la Cámara de Diputados, no existe vínculo alguno entre los escaños de mayoría y los de representación proporcional; en lugar de eso, los dos sistemas operan de forma paralela y los escaños de RP no compensan ninguna desproporcionalidad. Esta fórmula electoral puede concederle la mayoría absoluta al partido con más fuerza electoral si obtiene alrededor de 40% de la votación nacional distribuida de manera favorable y logra una ventaja de tres o cuatro puntos sobre su más cercano rival. Para obtener dos tercios de los escaños en el Senado (quórum necesario para aprobar reformas constitucionales, elegir a los magistrados de la Corte Suprema de Justicia y aplicar determinados procedimientos internos) se necesita obtener dos tercios de la votación nacional. Ningún partido obtuvo la mayoría absoluta de escaños en el Senado en las elecciones de 2000.
Con el argumento de que una lista nacional no es la más apropiada para una Cámara que representa a los estados, se han enviado al Congreso distintas propuestas para eliminar las listas de partido en la elección de senadores. Sin embargo, la simple eliminación de las listas de representación proporcional podría beneficiar al PRI quien, salvo en una entidad, suele ubicarse en el primer o en el segundo lugar de la votación, lo que probablemente propicie que los demás partidos se opongan a esta medida. Hay alternativas como la de elegir tres o cuatro senadores en cada entidad federativa, todos por el principio de representación proporcional y utilizando la fórmula D’Hondt.
La reelección para periodos consecutivos está prohibida para diputados y senadores a nivel federal (y también para gobernadores, legisladores estatales, alcaldes y regidores municipales). Los legisladores federales de una Cámara pueden ser elegidos para la otra Cámara al término de su gestión y pueden reelegirse a la misma Cámara en periodos no consecutivos. Las reformas que impiden la reelección se introdujeron en 1932 a efecto de resolver problemas internos del PRI incrementando la lealtad a la dirigencia nacional y reduciendo el poder de los líderes a nivel local. En su momento, la reforma fue presentada como una conclusión natural de la ideología de la “no reelección” originada en la revolución mexicana. No obstante, ha servido para reducir la autonomía de los legisladores, pues las perspectivas de continuar una carrera política al término de su gestión dependían de la maquinaria partidista, lo que por muchos años aumentó el poder del presidente por su capacidad de controlar esta maquinaria. Como consecuencia, la disciplina partidista ha sido tradicionalmente muy elevada, aproximándose a 100% para los legisladores federales del PRI hasta el año 2000. Esto ha tenido profundos efectos en términos de representación y rendición de cuentas. Los electores no pueden ni premiar un buen desempeño ni castigar una mala representación.
Todos los partidos utilizan procedimientos relativamente cerrados para designar a sus candidatos –designación por la cúpula, convenciones cerradas o elecciones primarias muy controladas. En términos generales, los procedimientos para la postulación de candidatos se han ido abriendo en los últimos años, sin embargo los candidatos todavía son muy dependientes de los partidos. Además, los partidos controlan la mayoría de los gastos de campaña, aún en elecciones locales, y el hecho de que las listas sean cerradas reducen el incentivo de que los candidatos que las integran realicen actividades de campaña.
La lenta democratización de México ha requerido de constantes cambios en el sistema electoral como parte de una serie de concesiones del partido dominante para desactivar el disenso, lo que finalmente ha dado como resultado un sistema presidencial multipartidista con vigorosos partidos políticos. Hoy parece poco probable que haya más cambios significativos, ya que los partidos tienen distintos intereses y cualquier cambio es visto como un juego de suma cero.
Fuente: aceproject
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Notas y Referencias
Véase También
Historia Política, Estructuras Políticas, Política Moderna