Refrendo Ministerial en México
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Definición y Carácteres de Refrendo Ministerial en Derecho Mexicano
Concepto de Refrendo Ministerial que proporciona el Diccionario Jurídico Mexicano (1994), de la Suprema Corte de Justicia de la Nación: (escrito por Jorge Carpizo) El refrendo, en cuanto formalidad de cancillería, tiene su origen en las antiguas monarquías asiáticas y lo que persiguió fue autentificar el sello del monarca y que la decisión no fuera una expresión arbitraria de poder personal. Más cercanos en el tiempo, los antecedentes de nuestro refrendo son la Constitución francesa del 3 de septiembre de 1791 y la española de 1812. En estas constituciones los ministros no podían ser miembros del Poder Legislativo, lo que ya implicaba un distanciamiento con el sistema parlamentario. Además, la Constitución francesa asentó que el rey gobierna con sus ministros, es decir, no gobierna solo, y es únicamente el rey quien los nombra y quien los puede sustituir dependiendo los ministros por tanto sólo de él.
Desarrollo
El refrendo pasó al derecho constitucional mexicano y no tenemos mayores antecedentes de lo que se persiguió con su establecimiento, en el artículo 17 del Acta Constitutiva de 1824, no hubo mayor debate sobre él. Fue José María Luis Mora quien solicitó que el refrendo quedara en el Acta, ya que el artículo del proyecto de Acta que lo consagraba había sido suspendido y éste era una figura jurídica importante: «porque es una salvaguardia de las leyes y una traba al poder ejecutivo al no poder éste expedir órdenes o decretos sin la firma del Secretario respectivo:» Zavala, Cañedo y Bustamante apoyaron a Mora. En los debates de la Constitución de 1824, tampoco se suscitó mayor discusión al respecto.
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Ahora bien, ¿qué papel juega el refrendo en el sistema constitucional mexicano? Gabino Fraga ha realizado un serio y bien documentado estudio sobre esta institución. Dice el tratadista citado que a primera vista en un régimen presidencial, el refrendo tiene por misión dar autenticidad a los actos que certifica, y que esta suposición se ve reforzada por dos argumentos: a) que el goce y ejercicio de todas las facultades ejecutivas las posee el presidente, y b) que el presidente puede nombrar y remover libremente a los secretarios de Estado. Sin embargo, señala la existencia de argumentos en contra del punto asentado en el párrafo anterior: a) que el refrendo viene de la Constitución de Cádiz, donde se quiso limitar el poder del monarca, y que tal idea parece ser la que inspiró al Constituyente de Querétaro; b) que si la función del secretario de Estado fuera exclusivamente certificante, no se encontraría la razón por la cual se excluye a los jefes de departamentos administrativos; c) que la Constitución establece prácticamente la irresponsabilidad del presidente ya que ordena que durante el tiempo de su mandato únicamente puede ser acusado (persona contra la que se dirige un procedimiento penal; véase más sobre su significado en el diccionario y compárese con el acusador, público o privado) por traición a la patria y por delitos graves del orden común; por tanto, que la responsabilidad del ejercicio de las facultades del poder ejecutivo recae en los secretarios de Estado. Así, el mencionado funcionario para evitar caer en la responsabilidad de refrendar una ley anticonstitucional, debe negarse a solidarizarse con esa norma. A las ideas anteriores de Fraga sólo hay que puntualizar que en 1910, también se les otorgó la facultad de refrendo a los jefes de departamento administrativo. Fraga concluye que: «Las funciones del refrendo dentro de nuestra legislación, se asemejan a las que desempeña dentro del régimen parlamentario, puesto que además de constituir una limitación material a la voluntad del Presidente es la base de la responsabilidad ministerial. Sin embargo, ambas funciones las realiza de modo imperfecto, puesto que la falta de conformidad de un Secretario no impide al Presidente que lleve a cabo su determinación, pues con la facultad que tiene para remover libremente a sus Secretarios, podrá sustituir al reacio con otro que esté dispuesto a refrendar…» A pesar de la autoridad de Fraga, no estamos de acuerdo con él; pues creemos que la función del refrendo en nuestro régimen presidencialista está muy alejada de aquella que desempeña en el sistema parlamentario, ya que en éste la «voluntad personal del ministro refrendatario» es insustituible, porque en el sistema parlamentario, cuando menos en teoría, la designación y renuncia del gabinete dependen de la mayoría que existe en la cámara baja; en cambio, en el régimen presidencial nuestro, el secretario que se niega a refrendar el acto del presidente, es removido por éste de su puesto sin ningún problema: «por lo tanto, no implica en nuestro sistema una limitación insuperable, como en el parlamentario; para ello sería menester que el Presidente no hallara a persona alguna que, en funciones de Secretario, se presentara a refrendar el acto. El refrendo, en el sistema presidencial, puede ser a lo sumo una limitación moral…»
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Ignacio Burgoa insiste en que, a través del refrendo, el secretario de Estado es un simple autentificador de la firma del presidente que aparece en los actos en que éste interviene.
Además
En nuestro sistema, la facultad de refrendo de los secretarios de Estado y jefes de departamento administrativo está íntimamente ligada con la atribución del presidente de nombrarlos y removerlos libremente. Por tanto, jurídicamente, el refrendo entre nosotros cumple sólo una función formal de carácter certificativo, sin desconocerse que puede adquirir sentido político si un secretario de Estado o jefe de departamento administrativo renuncia por negarse a refrendar, y sus razones son de peso. En este caso el efecto dependerá en mucho de las circunstancias y personalidad política del renunciante, así como del eco que logre en la opinión pública.
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Por todo lo expuesto, en México, el refrendo es una simple certificación.
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En la primera edición de este Diccionario afirmé: «No necesitan refrendo, ni deben llevarlo, los decretos promulgatorios de las leyes aprobadas por el Congreso, porque no son actos propios del presidente y éste, de acuerdo con nuestra Constitución, está obligado a promulgar (publicar) las leyes. Además, por el dominio que el presidente tiene sobre los secretarios de Estado y jefes de departamento administrativo, fácil le sería violar su obligación constitucional de promulgar las leyes, con sólo indicarles al secretario, secretarios, jefe o jefes respectivos que no refrenden. La práctica de que los secretarios de Estado y Jefes de departamento refrenden el decreto presidencial prumulgatorio de leyes es más que superflua, es viciosa y debe desaparecer».
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El 26 de diciembre de 1985 se publicó en el Diario Oficial una reforma al artículo 13 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, cuyo segundo pfo asienta que «Tratándose de los decretos pormulgatorios de las leyes o decretos expedidos por el Congreso de la Unión, sólo se requerirá el refrendo de la Secretaría de Gobernación». Indudablemente que esta reforma es positiva. Ahora bien, se dejó el refrendo al Secretario de Gobernación – en expresión de los legisladores y parte de la doctrina – porque de él depende el Diario Oficial; sin embargo, para que la reforma no se vaya a desvirtuar, la actuación del Secretario de Gobernación respecto a este punto debe entendérsele, como ha afirmado Jorge Madrazo, no como una facultad sino como una obligación ineludible.
Recursos
Véase También
Bibliografía
Burgoa, Ignacio, Derecho constitucional mexicano, México, Porrúa, 1973; Carpizo, Jorge, El presidencialismo mexicano; 3ª edición, México, Siglo XXI, 1983; Fraga, Gabino, Derecho administrativo; 9ª edición, México, Porrúa, 1962; Hauriou, Maurice, Principios de derecho público y constitucional; 2ª edición, Madrid, Reus, 1950; Tena Ramírez, Felipe, Derecho constitucional mexicano; 18ª edición, México, Porrúa, 1981.