Facultades Legislativas del Presidente en México
[aioseo_breadcrumbs][rtbs name=»informes-juridicos-y-sectoriales»][rtbs name=»derecho»]
Introducción a las Facultades Legislativas del Presidente en Derecho Mexicano
Concepto de Facultades Legislativas del Presidente que proporciona el Diccionario Jurídico Mexicano (1994), de la Suprema Corte de Justicia de la Nación: (escrito por Jorge Carpizo) Conforme a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el presidente (de la República) puede realizar funciones legislativas en cinco supuestos.
Supuestos (Sumario)
Los supuestos son (ver su desarrollo más adelante):
- En las situaciones de emergencia, y previa suspensión de las garantías individuales, con el objeto de poder superar la emergencia causa de la mencionada suspensión. El Congreso o la Comisión Permanente, en su caso, pueden suspender las garantías individuales, pero sólo el primero de ellos puede otorgar facultades extraordinarias al presidente para legislar durante la emergencia: artículo 29.
- Las medidas de salubridad, que son de dos órdenes: l) las que establece el Consejo de Salubridad General, y 2) las que establece la Secretaría de Salud. El artículo 73, fracción XVI, crea el Consejo de Salubridad General, que depende directamente del presidente de la República, siendo sus disposiciones generales obligatorias en todo el país. Las medidas que el Consejo ponga en vigor en lo respectivo a la campaña contra el alcoholismo y la venta de sustancias que envenenan al individuo o degeneran la especie humana, y las expedidas para prevenir y combatir la contaminación ambiental, serán posteriormente revisadas por el Congreso en los casos que le competan. El inciso 29 de la fracción en cuestión faculta al departamento de salubridad – hoy Secretaría de Salud – a que en caso de epidemias de carácter grave o de peligro de invasión de enfermedades exóticas en el país, dicte de inmediato las medidas preventivas indispensables, a reserva de ser después sancionadas por el presidente de la República.
- Los tratados internacionales. El presidente celebra los tratados internacionales con la ratificación del Senado y, de acuerdo con el artículo 133, los tratados son parte del orden jurídico mexicano y de aplicación interna. El presidente también legisla para el orden interno cuando decide denunciar un tratado.
- La facultad reglamentaria.
- La regulación económica. El segundo párrafo del artículo 131 constitucional faculta al Congreso para autorizar al Ejecutivo para que legisle ampliamente, ya que puede aumentar, disminuir, suprimir o crear nuevas cuotas de importación y exportación respecto a las expedidas por el Congreso. También puede prohibir importaciones y exportaciones, así como el tránsito de productos, artículos y efectos. El propio párrafo señala las finalidades que se persiguen con estas atribuciones concedidas al presidente: regular el comercio exterior, la economía del país, la estabilidad de la producción nacional o realizar cualquiera otro propósito en beneficio del país. El presidente, cada año, deberá someter a la aprobación del Congreso el uso que de estas facultades hubiere hecho.
Caracter Extraordinario
Ahora bien, debe quedar claro que el presidente de la República únicamente puede legislar en los casos que expresamente le señala la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en ningún otro. Se puede considerar que las facultades legislativas concedidas al Poder Ejecutivo son de carácter extraordinario, ya que son funciones propias de ese poder.
En Profundidad
Consideraciones previas
Dentro de la dinámica política y social de los pueblos no es posible adoptar rígidamente el principio de división o separación de poderes, en el sentido de que cada una de las funciones del Estado -la ejecutiva, legislativa y judicial- se deposite en tres categorías diferentes, de órganos de autoridad que por modo absoluto y total agoten su ejercicio con independencia o aislamiento unos de otros, de tal manera que el órgano ejecutivo no pueda desempeñar la función legislativa ni la judicial, que el órgano legislativo sólo deba crear leyes y que los órganos judiciales únicamente puedan realizar la función jurisdiccional. Bajo esta concepción estricta, y por ello impráctica o absurdamente utópica, no puede entenderse ni comprenderse el consabido principio. Entre las diversas clases de órganos estatales existen múltiples relaciones jurídico-políticas que suelen denominarse de supraordinación, regidas primordialmente por el ordenamiento constitucional y que, al actualizarse, generan una colaboración entre dichos órganos y suponen una interdependencia entre ellos como fenómenos sin los cuales no podría desarrollarse la vida Institucional de ningún Estado.
Por esta razón, si bien es cierto que la función legislativa en grado o dimensión mayoritaria, no total, corresponde a los órganos que con vista de ella se denominan «legislativos» (Congreso de la Unión entre nosotros), también es verdad que en su ejercicio excepcional o el proceso en que se desarrolla interviene un órgano que no es primordial o prístinamente legislativo, sino ejecutivo (Presidente de la República conforme a nuestro orden constitucional). El poder legislativo, entendido como función, no como órgano, puede desempeñarse, en consecuencia, bajo cualquiera de las formas apuntadas, por el Poder Ejecutivo en la acepción orgánica del concepto, es decir, por el individuo en quien este poder, a título de actividad estatal, se deposita y que de acuerdo con nuestra Constitución se llama «Presidente de la República» (Art. 80).
Estas breves consideraciones plantean la cuestión consistente en determinar es son las facultades legislativas del presidente, bien traducidas en la creación de normas jurídicas abstractas, generales e impersonales, o bien reveladas en la injerencia que dicho funcionario tiene en el proceso de su elaboración. De ahí que las mencionadas facultades pueden clasificarse en dos grandes grupos, a saber: las de creación normativa y las de colaboración en el proceso legislativo. En el primer caso, es el Presidente de la República el legislador y en el segundo el colaborador del Congreso de la Unión en la tarea constitucional que éste tiene encomendada para expedir leyes sobre las materias que integran su órbita competencial.
El presidente como legislador
1. El artículo 49 de la Constitución y como excepción al principio de división o separación de poderes que consagra, establece que únicamente en los dos casos a que nos vamos a referir el Congreso de la Unión puede conceder facultades extraordinarias al Ejecutivo Federal para legislar, o sea, que en ellos éste puede fungir como legislador.
El primero de ellos se contrae al supuesto consignado en el artículo 29 constitucional, es decir, cuando se presente una situación de emergencia en la vida institucional normal del país, provocada por las causas que el propio precepto prevé. Según dijimos, previa la suspensión de garantías, el Congreso de la Unión puede otorgar al Presidente de la República autorización para tomar todas las medidas que estime necesarias a objeto de hacer frente a dicha situación; y es obvio que tales medidas no sólo pueden ser de carácter administrativo, sino legislativo. En esta hipótesis, el Ejecutivo Federal se convierte en legislador extraordinario con capacidad por sí mismo, sin la concurrencia de ningún otro órgano del Estado, para expedir leyes, o sea, normas jurídicas abstractas, generales e impersonales, cuyo conjunto forma lo que se llama «legislación de emergencia» con vigencia limitada a la duración o subsistencia de la situación anómala o emergente.
El segundo de los casos apuntados estriba en que el Congreso puede conceder al Presidente de la República facultades extraordinarias para legislar conforme a lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 131 de la Constitución, esto es, para expedir leyes que aumenten, disminuyan o supriman las cuotas de las tarifas de exportación e importación, que restrinjan o prohíban las importaciones, las exportaciones y el tránsito de productos, artículos y efectos, a fin de regular el comercio exterior, la economía del país, la estabilidad de la producción nacional, o de realizar cualquier otro propósito en beneficio del país».
A través de esta última expresión, la disposición constitucional que comentamos, si no se interpreta restrictivamente, en el sentido de que sólo debe regir en el ámbito económico que implica su materia de regulación, podría significar el quebrantamiento del principio de división de poderes, pues daría lugar a que el Congreso de la Unión otorgara facultades extraordinarias al Ejecutivo Federal para dictar leyes tendientes a obtener «cualquier beneficio» para el país, lo que convertiría al Presidente de la República en un legislador con facultades dilatadísimas que no se compadecen con dicho principio. El propósito de realizar «cualquier beneficio» debe circunscribirse, por tanto, a los objetivos económicos que la misma disposición constitucional señala, ya que éstos implican su causa final, fuera de la que no tendría justificación ni legitimación alguna.
2. Independientemente de que, previas las autorizaciones congresionales en los casos apuntados, el presidente puede expedir leyes, también la Constitución lo inviste con la facultad legislativa directamente, sin la intervención del Congreso, para reglamentar la extracción y utilización de las aguas del subsuelo «que pueden ser libremente alumbradas mediante obras artificiales» por el dueño del terreno donde broten, así como para establecer zonas vedadas respecto de dichas aguas y de las de propiedad nacional (Art. 27 const., párrafo quinto). La citada reglamentación inconcusamente debe contenerse en ordenamientos legales, o sea, en actos jurídicos abstractos, impersonales y generales llamados «leyes», debiéndose contraer estrictamente el cuadro normativo de éstas al alcance constitucional de dicha facultad presidencial, ya que, en el supuesto de que lo rebasara, se invadiría por el presidente la órbita competencial del Congreso de la Unión, órgano que tiene la atribución para legislar «sobre el uso y aprovechamiento de las aguas de jurisdicción federal» (Art. 73, frac. XVII).
Aparentemente la facultad presidencial y la congresional a que nos acabamos de referir se encuentran en contradicción; sin embargo, la interpretación sistemática de las disposiciones constitucionales que las consagran las demarcan claramente, evitando su interferencia. En efecto, el presidente puede reglamentar la extracción y aprovechamiento de las aguas del subsuelo de terrenos particulares expidiendo las leyes respectivas, sin poder legislar sobre tales actos en relación con las aguas de propiedad nacional, pues en lo que concierne a éstas sólo puede establecer zonas vedadas. Por lo contrario, el Congreso tiene facultad, conforme al precepto constitucional invocado, para dictar toda clase de leyes sobre «aguas de jurisdicción federal», es decir, distintas de las que broten en predios pertenecientes a sujetos diversos de la nación, cuya propiedad hidrológica se establece en el párrafo quinto del artículo 27 de la Ley Suprema.
El presidente como colaborador en el proceso legislativo
Tres son los actos jurídicos-políticos mediante los cuales el Presidente de la República interviene en el proceso de elaboración legislativa, a saber: la iniciativa, el veto y la promulgación.
1. El primero de ellos entraña la facultad de presentar proyectos de ley ante cualquiera de las Cámaras que componen el Congreso de la Unión, para que, discutidas y aprobadas sucesivamente en una y otra, se expidan por éste como ordenamientos jurídicos incorporados al derecho positivo. Es obvio que dicha facultad comprende la de proponer modificaciones en general a las leyes vigentes sobre cualquier materia de la competencia federal de dicho Congreso o de la que tiene como legislatura local para el Distrito Federal. Asimismo, implica la potestad de formular iniciativas de reformas y adiciones constitucionales, a efecto de que, previa su aprobación por el Congreso de la Unión, se incorporen a la Ley Fundamental de conformidad con lo establecido en su artículo 135.
La facultad de iniciar leyes que el artículo 71, fracción 1, de la Constitución, otorga al Presidente de la República siempre se ha estimado como un fenómeno de colaboración legislativa del Ejecutivo para con los órganos encargados de su expedición. En México todas las constituciones que han regido lo previeron, pues se ha considerado con toda justificación que es dicho funcionario quien, por virtud de su diaria y constante actividad gubernativa, está en contacto con la realidad dinámica del país y quien, por ende, al conocerla en los problemas y necesidades que afronta, es el más capacitado para proponer las medidas legales que estime adecuadas a efecto de resolverlos y satisfacerlas. Además, y esto acontece frecuentemente en la práctica, los proyectos de ley que emanan del Presidente de la República, por el mejor conocimiento de causa que su formulación supone, son los que menos errores, absurdos o aberraciones contienen, permitiendo su confección serena y desapasionada una mejor sistematización de las normas que comprende, sin motivarse, por lo general, en la demagogia política que suele matizar a los que provienen de los diputados o senadores.
Debe observarse, por otra parte, que la colaboración presidencial en las tareas del Congreso o de cualquiera de sus Cámaras integrantes concierne no sólo a la función legislativa, sino también a la político-administrativa de tales órganos, que se traduce en la expedición de decretos en sentido material, según se advierte del artículo 71 constitucional en su fracción i.
2. El veto, que procede del verbo latino «vetare», o sea, «prohibir», «vedar» o «impedir», consiste en la facultad que tiene el Presidente de la República para hacer observaciones a los proyectos de ley o decreto que ya hubiesen sido aprobados por el Congreso de la Unión, es decir, por sus dos Cámaras componentes. El veto presidencial no es absoluto sino suspensivo, es decir, su ejercicio no significa la prohibición o el impedimento insuperable o ineludible para que una ley o decreto entren en vigor, sino la mera formulación de objeciones a fin de que, conforme a ellas, vuelvan a ser discutidos por ambas Cámaras, las cuales pueden considerarlas inoperantes, teniendo en este caso el Ejecutivo la obligación de proceder a la promulgación respectiva.
Así se deduce claramente de los incisos b) y c) del artículo 72 constitucional que ordenan:
«b) Se reputará aprobado por el Poder Ejecutivo todo proyecto no devuelto con observaciones a la Cámara de su origen, dentro de diez días útiles; a no ser que, corriendo este término, hubiere el Congreso cerrado o suspendido sus sesiones, en cuyo caso la devolución deberá hacerse el primer día útil en que el Congreso esté reunido.
«c) El proyecto de ley o decreto desechado en todo o en parte por el Ejecutivo será devuelto, con sus observaciones, a la Cámara de su origen. Deberá ser discutido de nuevo por ésta, y si fuese confirmado por las dos terceras partes del número total de votos, pasará otra vez a la Cámara revisora. Si por ésta fuese sancionado por la misma mayoría, el proyecto será ley o decreto y volverá al Ejecutivo para su promulgación.»
El veto puede oponerse por el Presidente de la República a cualquier ley o decreto que hubieren sido aprobados por el Congreso de la Unión, salvo que se trate de resoluciones de este organismo o de alguna de las dos Cámaras que lo forman, «cuando ejerzan funciones de cuerpo electoral o de jurado, lo mismo que cuando la Cámara de Diputados declare que debe acusarse a uno de los altos funcionarios de la Federación por delitos oficiales», sin que tampoco pueda ejercitarse respecto de la convocación a sesiones extraordinarias que expida la Comisión Permanente (Art. 72, inciso j)).
Débese recordar, a mayor abundamiento, que según el mismo artículo 72, in capite, no procede el veto presidencial respecto de proyectos de ley o decretos emanados del ejercicio de las facultades exclusivas que competen a cada una de las Cámaras que integran el Congreso de la Unión señaladas en los artículos 74 y 76 constitucionales. Es evidente que, por lo que concierne a los actos unicamerales no se sustancia el procedimiento que indican los párrafos que componen dicho precepto, entre los cuales, como figura culminatoria, es el veto presidencial, conclusión a que se llega de la simple lectura de su texto.
Se presenta el problema consistente en determinar si el veto presidencial sólo es ejercitable tratándose de leyes ordinarias aprobadas por el Congreso de la Unión, o si también puede desempeñarse en lo que atañe a las reformas y adiciones constitucionales que dicho Congreso haya acordado.
La doctrina norteamericana, al interpretar la disposición equivalente a nuestro artículo 135 constitucional en la Carta fundamental de los Estados Unidos, considera que el Presidente no puede vetar ninguna modificación o adición que el legislativo federal haya introducido a la Ley Fundamental.
Entre nosotros, don José María del Castillo Velasco sostiene que: el Poder Ejecutivo no tiene injerencia en la discusión de las adiciones y reformas, ni le está concedido el derecho de concurrir a su examen con su opinión ni sus observaciones. Al poder legislativo, ejercido por el Congreso de la Unión, y las legislaturas de los Estados es a quien exclusivamente corresponde hacer las adiciones y reformas. «El ejecutivo concurre a la formación de las leyes por la ciencia de los hechos que en él se supone; pero cuando el pensamiento de la reforma constitucional es adoptado por la opinión pública; cuando la conciencia del pueblo se declara en favor de una adición o reforma, no hay otro hecho que conocer, ni es necesaria la ciencia del poder ejecutivo. La voluntad del Soberano se hace sentir en el congreso y en las legislaturas, y la adición o la reforma tiene que verificarse. El poder ejecutivo en su calidad de poder administrativo hace observaciones a las leyes por lo que éstas puedan afectar a la administración, pero los principios constitucionales no se subordinan, sino que por el contrario, ésta tiene que subordinarse a aquéllos.»
(Para algunos autores, sin embargo) el Presidente de la República sí está constitucionalmente facultado para ejercitar su facultad de veto tratándose de reformas y adiciones a la Constitución. En efecto, la facultad de iniciar leyes que en favor de dicho alto funcionario establece la fracción I del articulo 71 constitucional, comprende, a nuestro entender, no sólo los ordenamientos secundarios, sino también a cualquier modificación constitucional, ya que ésta sustancialmente es una norma jurídica abstracta, impersonal y general, o sea, una ley en sentido lato. Además, en muchas ocasiones las transformaciones o los cambios sociales exigen imperativamente la introducción, en la Constitución, de importantes enmiendas o adiciones, fenómeno que, por lo demás, se ha registrado frecuentemente en México. Ahora bien, el órgano estatal que por virtud de sus funciones está mejor capacitado para detectar la variadísima problemática que dichas transformaciones o cambios sociales provocan, es el Presidente como supremo administrador del Estado. Seria incongruente con la extensión e índole de las atribuciones presidenciales, que el Presidente no pudiese iniciar ante el Congreso de la Unión leyes o decretos que involucrasen reformas o adiciones a la Constitución, lo que, por otra parte, contrastaría con lo que en la realidad mexicana acontece con regular periodicidad.
De estas consideraciones se concluye que si el Presidente de la República puede proponer enmiendas constitucionales, también puede vetar las que haya acordado el Congreso de la Unión, antes de la intervención de las legislaturas de los Estados en el procedimiento reformativo o aditivo correspondiente en los términos del artículo 135 de nuestra Ley Fundamental.
El veto remonta sus orígenes hasta el régimen jurídico público romano, en que los tribunos del pueblo podían oponerlo a todo proyecto de ley que amenazara la independencia de la nación o que lesionara sus derechos o intereses. Su ejercicio se conoce con el nombre de «intercessio», al cual aludimos en nuestra obra El Juicio de Amparo, ratificando las consideraciones que a este respecto exponemos en ellas. En nuestro país, al Ejecutivo por tradición constitucional, se le ha reconocido la facultad vetatoria desde la Constitución española de Cádiz, que estuvo vigente en las postrimerías del régimen colonial, hasta la Constitución de 1917, pasando por la de Apatzingán (Art. 128), la Federal de 1824 (Arts. 55 y 56), la Centralista de 1826 (Arts. 35, 36 y 37 de la ley tercera) y la de 1857 (Art. 71), pues su justificación es evidente por los motivos y razones que legitiman desde un punto de vista teórico-práctico la potestad presidencial de iniciar leyes y decretos, a la cual el veto complementa.
3. La promulgación es el acto por virtud del cual el Presidente de la República ordena la publicación de una ley o un decreto previamente aprobados por el Congreso de la Unión o por alguna de las Cámaras que lo integran. «Promulgar» es equivalente a «publicar», por lo que con corrección conceptual y terminológica la Constitución emplea indistintamente ambos vocablos en su artículo 72. La promulgación implica un requisito formal para que las leyes o decretos entren en vigor, debiendo complementarse, para este efecto, con el refrendo al acto promulgatorio que otorgan los Secretarios de Estado a que corresponda el ramo sobre el que versen, sin cuyo refrendo no asumen fuerza compulsaría (Art. 92 const.). La promulgación no es una facultad, sino una obligación del presidente (Art. 89, frac. 1), y su incumplimiento origina que una ley o un decreto no entren en vigor por no satisfacerse el requisito formal que entraña. Ahora bien, ¿cómo puede constreñirse constitucionalmente al Ejecutivo a cumplir dicha obligación? La ley o el decreto no promulgados ¿cómo pueden adquirir vigencia si el presidente se niega o rehusa ordenar su publicación?.
La protesta que otorga el presidente al asumir su cargo de guardar y hacer guardar la Constitución (Art. 87) le impone un deber cuyo quebrantamiento no tiene sanción alguna durante el desempeño de sus funciones, ya que en los términos del artículo 108 constitucional, sólo puede ser acusado (persona contra la que se dirige un procedimiento penal; véase más sobre su significado en el diccionario y compárese con el acusador, público o privado) por traición a la patria y delitos graves del orden común. Por consiguiente, el incumplimiento de la obligación que tiene de promulgar las leyes y decretos del Congreso de la Unión no origina acusación alguna, aunque implique la desatención de dicho deber y una grave violación constitucional. Tampoco el Congreso tiene a su disposición medios jurídicos para compelerlo al cumplimiento de tal obligación. Sin embargo, creemos que ante la negativa o rehusamiento presidencial, el acto promulgatorio, o sea, la publicación de una ley o decreto, puede asumirse por el Congreso de la Unión obviando al Ejecutivo. Conforme al procedimiento establecido por el artículo 72 constitucional, una ley o decreto se• estiman aprobados al agotarse éste, aunque el presidente no los promulgue.
Pues bien, si dicho Congreso tiene la facultad de-expedir leyes o decretos en las materias que expresamente la Constitución coloca dentro de su órbita competencial, debe concluirse que tiene también la de hacerlos publicar para su observancia, si el presidente no lo hace. Suponer que el citado organismo carece de ella sería tanto como supeditar su actuación a la voluntad del Ejecutivo, quien por el solo hecho de rehusar a realizar el acto promulgatorio haría inútil toda la función legislativa, rompiendo el principio de división de poderes y reduciendo al Congreso a la inutilidad. La afirmación de que el Congreso no puede ordenar la publicación de las leyes y decretos que expida en el caso de que el Ejecutivo incumpla la obligación de promulgarlos, se antoja francamente absurda y desquiciante del orden constitucional, entrañando el peligro de la inmovilidad legislativa. Debe subrayarse que en la hipótesis de que el Congreso ordene la publicación a que nos referimos, no se requiere refrendo alguno, pues éste sólo significa un requisito de observancia de los actos presidenciales conforme al artículo 92 constitucional.
El presidente como titular de la facultad reglamentaria
La facultad o potestad reglamentaria presidencial está recogida en la siguiente entrada de esta enciclopedia jurídica. Véase también la entrada referente a la potestad reglamentaria del poder ejecutivo.
Recursos
Véase También
Reglamentos, Suspensión de Garantías Individuales, Tratados Internacionales
Bibliografía
Carpizo, Jorge, El presidencialismo mexicano, 2a., edición, México, Siglo XXI, 1979, Carpizo, Jorge, Estudios constitucionales, México, UNAM, 1980; Lanz Duret, Miguel, Derecho constitucional mexicano y consideraciones sobre la realidad política de nuestro régimen; 5a. edición, México, Norgis Editors 1959; Ortiz Ramírez, Serafín. Derecho constitucional mexicano, México, Editorial Cultura, 1961; Tena Ramírez, Felipe, Derecho constitucional mexicano; 18a. edición, México, Porrúa, 1981.