Ley Federal de Telecomunicaciones en México
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Iniciativa y Dictamen de la Ley
Iniciativa de la Ley
El día 7 de junio de 1995, se publicó en el Diario Oficial de la Federación la actual Ley Federal de Telecomunicaciones, misma que en su iniciativa enviada por el C. Presidente de los Estados Unidos Mexicanos a los Secretarios de la Cámara de Senadores del Honorable Congreso de la Unión, manifiesta que “… El crecimiento económico no puede concebirse sin un adecuado desarrollo en la infraestructura. Parte fundamental de ésta reside en las telecomunicaciones, las cuales requieren del concurso de los sectores público, social y privado para su crecimiento y expansión.
Corresponde al Estado, como rector de la economía y promotor del desarrollo, establecer las condiciones que permitan la concurrencia de la iniciativa e inversión de los particulares, bajo un mercado regulatorio claro y seguro. Una mayor participación privada es congruente con el fortalecimiento de la rectoría del Estado.
Bajo estas consideraciones y conscientes de la impostergable necesidad de avanzar en el desarrollo de la infraestructura de los sistemas de comunicaciones y transportes, fue aprobada la reforma al cuarto párrafo del artículo 28 de la Constitución General, a efecto de permitir la participación de los particulares en el sector ferroviario (existen varios acuerdos multilaterales internacionales bajo el auspicio de las Naciones Unidos en el ámbito del transporte ferroviario: Convenio internacional para facilitar el paso de fronteras (véase qué es, su definición, o concepto jurídico, y su significado como «boundaries» en derecho anglosajón, en inglés) a pasajeros y equipajes transportados por ferrocarril, Ginebra, 10 de enero de 1952; Convenio internacional para facilitar el paso de fronteras (véase qué es, su definición, o concepto jurídico, y su significado como «boundaries» en derecho anglosajón, en inglés) a mercaderías transportadas por ferrocarril, Ginebra, 10 de enero de 1952; Acuerdo europeo sobre los principales ferrocarriles internacionales (AGC), Ginebra, 31 de mayo de 1985; Acuerdo sobre una red ferroviaria internacional en el Machrek árabe, Beirut, 14 de abril de 2003; Convenio sobre la facilitación de los procedimientos de cruce de fronteras (véase qué es, su definición, o concepto jurídico, y su significado como «boundaries» en derecho anglosajón, en inglés) para los pasajeros, el equipaje y el equipaje de carga transportados en el tráfico internacional por ferrocarril, Ginebra, 22 de febrero de 2019) y en la comunicación vía satélite[5]…“
Dicha reforma constitucional fue muy controvertida, ya que se llegó a decir que los grandes consorcios de telecomunicaciones habían dado dinero al Gobierno federal, y presionaron con retirar apoyos políticos si no se permitía su incursión en esos sectores, por lo que la modificación a nuestra carta magna fue aprobada solamente por la fracción del Partido Revolucionario Institucional (PRI), en lo que se le conoce como mayoriteo.
La iniciativa de Ley presentada por el Presidente Ernesto ZEDILLO, considera algunos de los puntos tratados en capítulos anteriores, tales como: “… El desarrollo tecnológico logrado en los últimos años en este sector hace posible la creación de nuevos servicios de telecomunicaciones antes inimaginables. Esto también elimina gradualmente las diferencias entre los servicios convencionales de telefonía, telegrafía y radiodifusión; permite el intercambio de volúmenes de información cada vez mayores a velocidades que aumentan continuamente; y acerca las fronteras (véase qué es, su definición, o concepto jurídico, y su significado como «boundaries» en derecho anglosajón, en inglés) entre países y regiones mediante el uso de satélites que pueden cubrir continentes enteros.
Al reducir constantemente los costos, el avance tecnológico permite que los servicios de telecomunicaciones puedan ser accesibles a un número de mexicanos cada vez mayor…”
Como lo explicamos en los capítulo segundo, debido a la importancia de la información para el hombre, y para la toma de decisiones, fue necesario que se crearan nuevas y mejores formas de transmitir la misma, y ese fue uno de los puntos medulares por los que se justifica la creación de una ley que regule estos nuevos servicios.
Más adelante, la iniciativa continúa diciendo “… La presente iniciativa regula el uso, aprovechamiento y explotación del espectro radioeléctrico, de las redes de telecomunicaciones y de los servicio que en ellas se prestan, así como de la comunicación vía satélite.
De conformidad con el precepto constitucional recientemente reformado, el Estado mantendrá, en todo momento, el dominio sobre el espectro radioeléctrico y las posiciones orbitales asignadas al país. Para los efectos de la propia Ley, otorga el carácter de vías generales de comunicación, sujetas de jurisdicción federal, al propio espectro radioeléctrico, a las redes de telecomunicaciones y a los sistemas de comunicación vía satélite…”
“… En esta ordenamiento quedan definidas con claridad las facultades de la Secretaría de Comunicaciones y Trasportes en la materia, a fin de contar con los instrumentos necesarios para la ordenada evolución del sector, tales como formular y conducir las políticas y programas para regular y promover el desarrollo eficiente de las telecomunicaciones; estimular una sana competencia entre los prestadores de estos servicios; propiciar el logro de los objetivos de cobertura social; atribuir y asignar las frecuencias del espectro radioeléctrico; vigilar la eficiente interconexión de equipos y redes de telecomunicaciones, y gestionar la obtención de posiciones orbitales geoestacionarias…
… En virtud de que las inversiones en el sector de telecomunicaciones son de largo plazo y de que la dinámica del sector requiere de una autoridad reguladora ágil y eficiente, la iniciativa contempla la futura creación de un órgano desconcentrado de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, con autonomía técnica y operativa, a fin de que se complementen los instrumentos para llevar a cabo las políticas y programas tendientes a regular y promover el desarrollo eficiente de las telecomunicaciones en el país.
Finalmente, con objeto de coadyuvar a la certidumbre jurídica de los actos relacionados con las telecomunicaciones en el país, la iniciativa prevé la existencia del Registro de Telecomunicaciones, cuya información, sistemáticamente inscrita, podrá ser consultada por el público en general…”
En esta parte podemos apreciar que esta Ley no solamente trató de regular las situaciones y los avances tecnológicos que hasta 1995 existían, sino que trató de adelantarse a lo que vendría, ya que se tuvo la suficiente visión para crear un órgano que en el futuro le diera continuidad a lo comenzado por esta administración, mismo que debido a la importancia del sector tenía que estar constituido de manera sólida para regular todo lo que en el camino surgiera en esta nueva materia.
Dictamen de la Ley
La H. Cámara de Senadores aprobó el 26 de abril de 1995 la iniciativa mencionada anteriormente, turnándola a la Comisión de Comunicaciones y Transportes de la H. Cámara de Diputados, misma que realizó su estudio, y el 17 de mayo de 1995 presentó a la asamblea el dictamen respectivo, mismo que presenta los siguientes puntos de relevancia:
“El espectro radioeléctrico es un recurso limitado para contar con las telecomunicaciones modernas y eficientes que demandan los mejicanos. Una de las responsabilidades primordiales del Estado es maximizar el valor económico de este recurso escaso…
… En este marco, la iniciativa de la Ley Federal de Telecomunicaciones tiene principalmente los objetivos siguientes:
Salvaguardar, mediante la rectoría del Estado, la seguridad y los intereses soberanos de nuestra nación.
Promover que los servicios de telecomunicaciones sean un insumo competitivo, moderno, eficaz y accesible para el resto de las actividades económicas, así como su disponibilidad en todo el territorio nacional, con la alta calidad y a precios internacionalmente competitivos.
Impulsar la participación competitiva de empresarios mexicanos en la prestación de servicios de telecomunicaciones. Su participación en el establecimiento, operación y explotación de satélites deberá realizarse a través de concesiones del Gobierno Federal, quedando bajo el dominio del Estado las posiciones orbitales y las frecuencias correspondientes.
Desarrollar una infraestructura de telecomunicaciones que fortalezca la calidad de vida de los mexicanos y nuestra identidad cultural, así como la unidad nacional y la competitividad de nuestra economía.
Promover que el desarrollo de las telecomunicaciones dependa de forma reciente de las fuerzas del mercado. Cuando sea necesaria la regulación, esta debe de ser eficaz.
Estimular la investigación y desarrollo mexicanos en el campo de las telecomunicaciones…”
Con lo anterior podemos observar el porqué es que esta Ley está considerada como una de las más adelantadas del mundo en su género, ya que no solo se limita a regular el uso del espectro radioeléctrico, sino que además comprende y sienta las bases para un desarrollo sustentable del ramo, teniendo un gran compromiso social.
De la misma manera nos permite comprender el tono proteccionista y nacionalista que tuvo el Presidente de la República y los ciudadanos Diputados y Senadores al momento de realizar esta ley, procurando que el control de las telecomunicaciones estuviera en todo momento perfectamente vigilado y regulado por una entidad del Gobierno Federal, poniendo como condicionante el que tienen que ser personas mexicanas las que tengan el control de todas las empresas del ramo que soliciten una concesión.
Autor: DAVID ENRIQUE Merino
Análisis de la Ley
La Ley Federal de Telecomunicaciones se integra por nueve capítulos, el primero de ellos trata las disposiciones generales estableciendo que corresponde al Estado la rectoría en materia de telecomunicaciones, debiendo proteger la seguridad y la soberanía de la nación.
Es objetivo de este ordenamiento la regulación de redes y servicios de telecomunicaciones, el uso y la explotación del espectro radioeléctrico y la comunicación vía satélite, manteniendo el Estado el dominio en todo momento sobre el espectro y las posiciones orbitales asignadas al país. Quedando, sin embargo los servicios públicos de telégrafos y radiotelegrafía reservados exclusivamente al Gobierno Federal.
El capítulo II, trata del espectro radioeléctrico, clasificando el uso de las bandas de frecuencias del espectro en la siguiente forma: como de acceso libre, para usos determinados, para uso oficial, para usos experimentales, y reservado en el caso de bandas no asignadas por la Secretaría de Comunicaciones y Transportes.
La Ley señala que con excepción de las bandas de frecuencia de uso libre, oficial y reservado, la Secretaría determinará los usos y asignación de las frecuencias del espectro radioeléctrico y mantendrá actualizado un cuadro de atribuciones de frecuencias.
De la misma manera, la Secretaría de Comunicaciones y Transportes podrá ordenar el cambio o rescate de una frecuencia asignada cuando así lo reclame el interés público, ya sea por problemas de interferencia, para la aplicación de nuevas tecnologías, o para el cumplimiento de tratados internacionales celebrados por México.
Una de las partes medulares de la Ley Federal de Telecomunicaciones es, el capítulo III, que trata de las concesiones y permisos, estableciéndose que solo se otorgarán a personas físicas o morales de nacionalidad mexicana, y que la participación de capital extranjero en el caso de las empresas o compañías no será en ningún caso mayor a 49%, con excepción de la telefonía celular.
De la misma manera, se establece de manera muy clara la diferencia que existe entre los servicios que requieren de una concesión, y los que requieren permiso únicamente; para ser más específicos, se necesita de una concesión cuando se trata del uso, explotación y/o aprovechamiento del espectro radioeléctrico mexicano, salvo el reservado de manera especial para uso oficial, de redes públicas de telecomunicaciones, de posiciones geoestacionarias y de las órbitas satelitales asignadas a México, así como la explotación de los derechos de emisión y recepción de frecuencias asociadas a sistemas satelitales extranjeros que presten sus servicios en México.
Esta Ley nos establece que todas las concesiones que se refieran al aprovechamiento del espectro y para ocupar posiciones orbitales geoestacionarias y satelitales, deberán de realizarse mediante licitación pública.
Como es sabido, al término de la concesión, se revertirán en beneficio de la nación el uso de las frecuencias asignadas o de las posiciones orbitales geoestacionarias o satelitales afectadas en virtud de la concesión.
Los permisos son requeridos en los casos de establecimiento, explotación u operación de empresas comercializadoras de servicios de telecomunicaciones, valiéndose del uso de la infraestructura ya obtenida mediante concesión, y de la misma manera se requiere de estos permisos para instalar y operar estaciones terrenas transmisoras.
En el caso de las empresas que prestan un servicio de valor agregado, solamente se requiere su registro ente la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT) a través de la Comisión Federal de Telecomunicaciones (COFETEL); es necesario el señalar que el título de concesión lo expide la referida Secretaría de Estado, pero la solicitud y todos los demás permisos, registros y trámites se realizan en la COFETEL.
Las concesiones y permisos referentes a bandas de frecuencias para transmisión de televisión y radio abierta o comercial están sujetas a lo dispuesto por la Ley Federal de Radio y Televisión.
En este mismo capítulo se establece que se permitirá la cesión de derechos solamente después de tres años de la fecha de inicio de la concesión o permiso.
Para protección del Estado y de los usuarios de este tipo de servicios, se determinaron las causales de revocación, e incluyen entre otras: (i) el impedir la interconexión de otras redes en igualdad de condiciones; (ii) el interrumpir la operación de la vía general de comunicación; (iii) el prestar servicios sin autorización de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes; y (iv) incumplir de manera reiterada cualquiera de las condiciones establecidas en la Ley Federal de Telecomunicaciones.
En el capítulo IV, referente a la operación de los servicios de telecomunicaciones, se promueve la adopción de criterios de diseño de arquitectura de red abierta y planes técnicos que garanticen la interconexión e interoperatibilidad entre éstas sobre bases no discriminatorias.
Lo anterior es muy importante, ya que se busca fomentar la modernización total de la infraestructura en la materia y la disminución de costos para una sana y libre competencia, esto debido a que la interconexión de redes es y debe de ser una condición indispensable para permitir el desarrollo de nuevos concesionarios y servicios de telecomunicaciones.
Para poder cumplir con los objetivos señalados anteriormente, los convenios de interconexión que celebren los concesionarios deberán permitir la misma en cualquier punto en el que ésta sea técnicamente factible; dar acceso a servicios, capacidad y funciones de las redes de manera desagregada y sobre bases de tarifas no discriminatorias; garantizar que exista capacidad y calidad adecuadas para cursar el tráfico entre redes; y actuar sobre bases de reciprocidad en la interconexión de tarifas y condiciones cuando se provean servicios, capacidades o funciones similares entre sí.
La Ley prevé una serie de plazos con objeto de agilizar la celebración de los convenios antes referidos, además contempla la participación de la Secretaría cuando las partes no alcancen un acuerdo; además de lo anterior, la Secretaría podrá intervenir cuando las partes no lleguen a un acuerdo, esto ya que debemos recordar que esta Ley es de interés público y de observancia general.
Un hecho interesante con relación a la celebración de los convenios de interconexión, es el que la empresa dominante del servicio que se trate puede fijar las tarifas a las que se sujetarán los demás, y en el caso específico de la prestación de servicios de larga distancia internacional el prestador más importante es Teléfonos de México, S.A. de C.V. (TELMEX), debido a que la red de transmisión es de ella, y al comenzar a celebrar sus convenios con sus competidoras, todas ellas estuvieron de acuerdo excepto la denominada Avantel, S.A. (Avantel), quién argumentó que la cuota era excesiva, y al no llegar ambas empresas a un acuerdo, la Secretaría de Comunicaciones y Transportes mediante la Comisión Federal de Telecomunicaciones fijó y determino las bases en las que se debía de dar este convenio.
Avantel se inconformó y a la fecha se han promovido una serie de juicios de amparo en materia administrativa en contra de diversas resoluciones emitidas por la COFETEL y/o la SCT, mismas que han sido dictadas para proteger a los clientes de Avantel de una posible suspensión del servicio, y es probable que este litigio continúe durante algunos años más.
Continuando con el análisis de la Ley Federal de Telecomunicaciones, nos señala que los concesionarios de redes públicas de telecomunicaciones no podrán realizar modificaciones a la red sin autorización de la SCT o la COFETEL, ya que estas pueden afectar el funcionamiento de los equipos, de los usuarios o de las redes con las que se encuentra interconectada; deberán llevar contabilidad separada por servicios e imputarse las mismas tarifas por interconexión en la prestación de servicios finales; permitirán la portabilidad de equipos cuando a juicio de la SCT sea factible; y permitirán la conexión de equipos terminales, cableados internos y redes privadas, siempre y cuando cumplan con las normas específicas de la propia SCT.
Con respecto a los derechos de vía, se señala que cuando éstos se hagan disponibles a algún concesionario de redes públicas, deberá hacerse igualmente disponibles a otros concesionarios sobre bases iguales.
La misma norma en comento, nos indica que la SCT promoverá acuerdos con autoridades extranjeras para asegurar el acceso de los concesionarios nacionales a mercados internacionales, teniendo como bases la reciprocidad y el respeto, buscando promover una mayor competencia a nivel mundial.
Estos acuerdos internacionales (ver su concepto, así como tratado internacional, acuerdo internacional administrativo, acuerdo internacional medioambiental, acuerdo internacional no normativo, y acuerdo internacional sobre el transporte de mercancías perecederas o acuerdo ATP) tratándose de materia de interconexión, cuando éstos perjudiquen o dañen los intereses de los concesionarios de redes públicas de telecomunicaciones, de los usuarios mexicanos, o del país en general, la SCT y/o la COFETEL deberá modificar esos convenios incorporando situaciones de reciprocidad.
Con relación a la cobertura social de las redes públicas de telecomunicaciones, la SCT procurará la adecuada provisión de servicios del mismo tipo en todo el territorio nacional, para ello deberá elaborar programas de atención de servicios públicos y sociales, para las unidades de producción y la población en general y asegurará la disponibilidad de bandas de frecuencia en los casos que un proyecto de importancia y de tipo social así lo requiera.
Las empresas que prestan a terceros servicios de telecomunicaciones sin poseer medio de transmisión, usando la capacidad adquirida de otro concesionario, no podrán tener participación de las redes públicas de telecomunicaciones, salvo autorización expresa de la SCT.
En lo que respecta a la comunicación vía satélite, la SCT asegurará la disponibilidad de capacidad satelital para redes de seguridad nacional y para prestar servicios de carácter social; y los concesionarios de posiciones orbitales geoestacionarias tendrán la obligación de poner un satélite en órbita, esto buscando la inversión de la iniciativa privada en este ramo, y la modernización tecnológica del ramo.
Otra obligación para los concesionarios de posiciones orbitales geoestacionarias, es que a más tardar cinco años después de haber obtenido la concesión, deberán establecer centros de control de operación en el territorio nacional, y solamente podrán explotar servicios de telecomunicaciones en otros países de acuerdo con la legislación vigente en esos países, y según lo establezcan los tratados internacionales celebrados por México.
La SCT podrá otorgar concesiones sobre los derechos de emisión y recepción de señales y bandas de frecuencia asociados a sistemas satelitales orbitales extranjeros que cubran y puedan prestar servicios en México, siempre que se trate de empresas constituidas conforme a las leyes mexicanas y exista un tratado en la materia firmado con el país del que se trate, sobre bases de reciprocidad para los satélites nacionales.
La Ley contempla que satélites extranjeros o internacionales amparados por tratados internacionales en los que nuestro país sea parte, los concesionarios que sean distribuidores de señales o tengan derechos de emisión y recepción de señales de satélites extranjeros, deberán de respetar los ordenamientos legales en materia de propiedad industrial e intelectual.
En el capítulo V de la Ley, titulado “de las tarifas”, señala que los concesionarios de redes públicas de telecomunicaciones y las empresas comercializadoras, fijarán libremente las tarifas de servicios de telecomunicaciones, con la obligación de que éstos sean de calidad, competitivos, seguros y permanentes, y que registren sus cuotas ante la SCT; teniendo como prohibiciones el adoptar políticas discriminatorias en la aplicación de las tarifas, así como el otorgar subsidios cruzados hacía los servicios que proporciona la competencia por ellos mismos, o mediante sus empresas filiales o subsidiarias.
En el caso de los concesionarios que se determine por la Comisión Federal de Competencia (COFECO), y la Ley de la materia (Ley Federal de Competencia Económica), que tienen un poder substancial en el mercado relevante, estarán sujetos por parte de la SCT a obligaciones específicas relativas a tarifas, calidad de servicio e información. La regulación tarifaria estará basada en el costo incremental promedio a largo plazo.
En esta parte podemos mencionar el ejemplo de la Telefónica más grande de nuestro país (TELMEX), a quién la COFECO le determinó que tenía poder substancial en los mercados relevantes de telefonía pública, redes conmutadas, interconexión y servicios de telefonía local y de larga distancia, obligándola a abrir su mercado hacía sus competidores.
En el capítulo VI de nuestra norma federal de telecomunicaciones, mismo que trata acerca del registro en materia de telecomunicaciones, se señala a la SCT para ser la encargada de llevar el control de inscripciones de concesiones y permisos otorgados, los servicios de valor agregado, la cesión de derechos y obligaciones, la asignación de bandas de frecuencia, los acuerdos de interconexión, las tarifas al público, los gravámenes de concesión y sus permisos, entre otros.
La información que este registro contenga, podrá ser consultada por el público en general, salvo aquella información que por sus propias características se considere como confidencial.
Una figura muy importante en nuestra legislación es la figura jurídica de la “requisa”, y el capítulo VII de la Ley federal de Telecomunicaciones prevé que debido a la naturaleza del servicio que se trata, y para salvaguardar la paz y la seguridad nacional, ésta se podrá realizar en casos de guerra y grave alteración del orden público que ponga en peligro la seguridad o la economía nacional.
A manera de ejemplo, y para comprender mejor la magnitud que puede tener la suspensión de los servicios de telecomunicaciones, debemos recordar que a finales de 1999, el satélite Morelos II, propiedad de la empresas Satélites Mexicanos, S.A. de C.V. (SATMEX), quién posé la flota satelital mexicana que comprende los Morelos I y II, y el Satmex V, dejó de funcionar durante cerca de 6 horas, debido a que se salió de su órbita por un problema técnico, y esa suspensión de servicios ocasionó que la economía del país, y la seguridad del mismo se viera seriamente afectada.
El capítulo VIII, intitulado de la “información y verificación”, establece que es competencia de la SCT el requerir información a los concesionarios y/o permisionarios acerca de la contabilidad de sus operaciones por servicio, región, función y componentes de las redes, así como de la operación y explotación de los servicios de telecomunicaciones, acorde siempre a la metodología y periodicidad que para tal efecto establezca la misma.
En el capítulo IX de nuestra Ley en telecomunicaciones, se trata el tema de las “infracciones y sanciones” que serán aplicables a los transgresores de esta Ley, mismas que por principio de equidad se aplicarán acorde a la gravedad de la falta, y que van desde amonestaciones y sanciones pecuniarias a manera de multa, hasta la revocación de la concesión y/o permiso otorgado por la SCT.
Para el caso específico de Telecomunicaciones de México (Telecomm), éste continuará prestando los servicios de comunicación vía satélite y de redes a su cargo, pero la SCT podrá otorgar permisos y/o concesiones con excepción de telegrafía y radiotelegrafía, para la explotación de servicios que Telecomm opera.
La parte final de ésta norma jurídica, respetando el principio de irretroactividad de la Ley, especifica que todos los permisos y/o concesiones otorgados con anterioridad a esta disposición, se respetarán en todos sus términos y condiciones, debidamente consignados en sus títulos respectivos.
Autor: DAVID ENRIQUE Merino