La Colaboración Público-Privada en México en México

[aioseo_breadcrumbs] Una asociación público-privada (APP) es un acuerdo contractual con un adecuado reparto de riesgos entre los socios públicos y privados para el suministro de infraestructuras o servicios públicos, cuyo objetivo es crear valor para el contribuyente.

El Entorno Institucional de la Colaboración Público-Privada en México

La experiencia de México en materia de colaboración público-privada comenzó principalmente con el desarrollo del sistema de carreteras del país. Aquí se relata esta experiencia. El programa mexicano de concesiones de autopistas de los años noventa tuvo problemas, en gran parte debido a la crisis del peso. Desde entonces, el país ha ajustado su enfoque de las colaboración público-privada para lograr un desarrollo y una ejecución más eficaces de los proyectos. Se describe el marco legal, normativo e institucional de las colaboración público-privada en México y las prácticas de licitación, adjudicación y contratación. Analizamos estos factores en relación con la clasificación del Infrascopio que se les ha asignado.

En este texto se analiza los factores considerados bajo estos indicadores en los contextos mexicano. Los rankings de indicadores para cada país se incluirán como un agregado de estos factores y una representación del estado del marco institucional, legal y regulatorio de las colaboración público-privada.

La economía de México, muy vinculada a la de Estados Unidos, se contrajo un 6,5 por ciento en 2009, pero el FMI preveía que crezca un 4,2 por ciento en 2010, debido en parte a la recuperación parcial de Estados Unidos. En México, el mercado de deuda corporativa sigue siendo pequeño en relación con el tamaño de la economía. Sin embargo, el mercado se ha beneficiado de las reformas de 2008 de la normativa que regula las inversiones de los fondos de pensiones mexicanos. Esto ha proporcionado más financiación para proyectos de infraestructura, junto con la financiación del Fondo Nacional de Infraestructura (Fonadin), que ofrece una combinación de garantías de deuda subordinada y subvenciones. Los instrumentos de cobertura del riesgo de cambio son en gran medida a corto plazo. Existe un mercado de bonos a medio plazo, profundo y líquido, denominado en moneda local y con un tipo de interés fijo en deuda negociable, pero principalmente para emisiones del sector público. Las políticas de crédito prudentes y, en general, una supervisión relativamente bien desarrollada están ayudando a mitigar el impacto de la crisis financiera y la desaceleración económica en México. A pesar de las políticas crediticias cautelosas y de un mercado crediticio cada vez más desarrollado, México experimentó un descenso en la actividad general de las colaboración público-privada en consonancia con una reducción del crecimiento económico.

En México, hubo 64 proyectos de colaboración público-privada entre 2000 y 2009, es decir, una media de unos seis proyectos por año. En ese periodo, el desarrollo de proyectos en México representó el 12% de los proyectos de la región y el 4% a nivel mundial. Los cuatro nuevos proyectos registrados tanto en 2008 como en 2009 están ligeramente por debajo de la media anual de México. Esto sigue a los 13 proyectos registrados en 2007, que es la mayor cantidad en un solo año entre 2000 y 2009.

Durante el periodo considerado, la inversión total en colaboración público-privada en México fue de aproximadamente 22.500 millones de dólares, es decir, el 17 por ciento del total de América Latina y el Caribe y el 6 por ciento del total mundial. En 2009, hubo una disminución significativa de la inversión en comparación con el promedio anual de 2.200 millones de dólares durante el período de diez años, lo que refleja el impacto de la crisis financiera en la inversión privada. En 2009, la inversión fue de 0,4 mil millones de dólares. Aproximadamente el 56% de los proyectos de colaboración público-privada durante este período fueron para la electricidad (Private participation in Infrastructure Project Database 2011).

Colaboración Público-Privada en el Programa de Concesiones de Carreteras Nacionales

Esta parte hace referencia al Programa de Concesiones de Carreteras Nacionales y el marco institucional de las asociaciones público-privadas en México.

El desarrollo e implementación de las colaboración público-privada en México comenzó mucho antes que en Brasil y principalmente para desarrollar el sistema de carreteras del país. En 1952, la carretera de peaje Ciudad de México-Cuernavaca fue el primer proyecto de transporte en México construido mediante una colaboración público-privada. En ese momento, el gobierno creó la autoridad de Caminos y Puentes Federales (CAPUFE) para gestionar y regular las concesiones de carreteras de peaje. El nivel de desarrollo de las colaboración público-privada en México fluctuó con el estado general de la economía. Por ejemplo, en la década de 1970, con el aumento de los ingresos del petróleo, el gobierno mexicano decidió construir carreteras de peaje utilizando los procesos convencionales de contratación del sector público en lugar de hacerlo a través de colaboración público-privada. A finales de los 80, la economía mexicana estaba en recesión y las carreteras del país estaban en mal estado. Hasta ese momento, la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT) era la única autoridad responsable del diseño, la construcción, la explotación y el mantenimiento de las autopistas en México. El gobierno mexicano comenzó de nuevo a concesionar carreteras de peaje y, junto con Banobras, un banco de obras públicas propiedad del gobierno, proporcionó subsidios para la construcción de carreteras de peaje. Tras el éxito de la concesión de tres autopistas, en 1989 el gobierno aprobó el Programa de Concesiones de Autopistas Nacionales para la construcción, financiación, mantenimiento y explotación de 4.000 km de carreteras de peaje.

Dado que el periodo de concesión de muchos proyectos del programa era relativamente corto (normalmente de 5 a 12 años), los peajes eran preocupantemente altos, lo que suscitó la preocupación por los niveles de demanda de tráfico. En el marco del programa existían condiciones bajo las cuales el Estado debía compensar al concesionario alargando el plazo del contrato de concesión. En concreto, estas condiciones incluían: si los volúmenes de tráfico estaban por debajo de los niveles previstos, si los costes de construcción aumentaban un 15% o más por encima de las estimaciones de costes, o si se producían retrasos debido a modificaciones del contrato por parte del gobierno. En 1993, muchas concesiones de autopistas estaban en crisis y, a petición de los concesionarios, el gobierno emprendió una reevaluación del programa. Se concluyó que ocho autopistas necesitaban financiación adicional. Se redujeron los peajes en las autopistas con gran volumen de tráfico. En la mayoría de los proyectos, la duración del contrato se amplió hasta 30 años. Además, se reestructuraron financieramente los contratos. El Estado debía pagar al concesionario si los ingresos por peaje eran insuficientes para el servicio de la deuda. La situación empeoró con la crisis del peso, sobre todo porque muchos proyectos se financiaban con deuda en moneda extranjera. En 1997, el gobierno rescató 23 de las 53 autopistas previamente concesionadas. La deuda de los proyectos fue asumida por el gobierno, reestructurada y transferida al Fideicomiso de Apoyo a la Recuperación de Autopistas Concesionadas (FARAC), garantizado por el gobierno. Finalmente, en el marco del Programa Nacional de Concesiones de Autopistas, se construyeron 5.316 km de carreteras de alta velocidad, 14 libramientos y 6 puentes transnacionales con un coste de 6.000 millones de dólares para los contribuyentes mexicanos.

Actualmente, México no cuenta con un consejo de gobierno ni con un organismo asignado para establecer políticas nacionales y supervisar todo el sistema de colaboración público-privada. Cada nivel de gobierno es responsable de la planificación, ejecución y supervisión de los proyectos. La fragmentación institucional en México ha afectado al desarrollo de una capacidad integral de planificación, desarrollo y supervisión de proyectos entre las organizaciones que participan en el proceso de colaboración público-privada. Por lo tanto, la supervisión organizativa no es integral. En gran parte debido a este factor, México recibe una clasificación algo reducida para el indicador de Calidad del Diseño Institucional en la categoría de Marco Institucional del Infrascopio. En concreto, dos de los cuatro puntos posibles.

Existen organismos que apoyan las colaboración público-privada en México y tienen una capacidad técnica adecuada. Existe capacidad para planificar y desarrollar proyectos de colaboración público-privada en la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT) y en Banobras, el banco de obras públicas propiedad del gobierno. Por otra parte, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público es responsable de la evaluación de las inversiones públicas y las concesiones y ha establecido una metodología de comparación del sector público para el análisis de valor por dinero, aunque no se requiere en todas las evaluaciones de colaboración público-privada. Aunque existen alternativas al análisis de la relación calidad-precio, lo importante es que exista un método eficaz para evaluar si la contratación pública tradicional o un proyecto de colaboración público-privada sería más beneficioso para el gobierno y la sociedad en su conjunto. El Ministerio de Finanzas está analizando actualmente las mejores prácticas de colaboración público-privada como parte de una iniciativa más amplia para mejorar la eficiencia y la eficacia del gasto público. La capacidad de planificación, diseño y análisis financiero de los proyectos es relativamente fuerte. Hay menos capacidad para supervisar las normas de servicio en los contratos de colaboración público-privada y relativamente menos recursos dedicados a la supervisión de proyectos. Esto puede cambiar, ya que ahora hay esfuerzos conscientes dentro del gobierno, principalmente en la Secretaría de Transporte y Banobras, para mejorar la capacidad de las colaboración público-privada. Varios estados mexicanos han establecido programas con el Fondo Multilateral de Inversiones del Banco Interamericano de Desarrollo para crear unidades gubernamentales con mayor capacidad para planificar, implementar y supervisar proyectos de colaboración público-privada a nivel estatal.

Aunque México no cuenta actualmente con una ley nacional de colaboración público-privada, el Gobierno de Calderón propuso una ley de este tipo, que se estaba estudiando a finales de 2010, destinada a mejorar el marco normativo. En diciembre de 2010, la propuesta no se había convertido en ley. Una ley nacional de colaboración público-privada mejoraría la asignación de los riesgos comerciales especificando que los riesgos comerciales asumidos por el Estado deben estar explícitamente establecidos en los documentos de licitación y los contratos del proyecto. La ley facilitaría los ajustes de los contratos, cuando fueran necesarios, debido a las acciones del gobierno que afectaran negativamente a la viabilidad del proyecto. En la actualidad, las normas para la supervisión de los proyectos de colaboración público-privada, la asignación de riesgos y la compensación de los licitadores del sector privado forman parte del marco legal del país, pero no están totalmente definidas.

La facultad de otorgar concesiones recae en diferentes órganos jurídicos y niveles de gobierno según el sector. Los gobiernos estatales tienen su propia legislación y procedimientos para las colaboración público-privada. En el sector del transporte, el gobierno federal participa en las colaboración público-privada de carreteras interestatales, aeropuertos y puertos marítimos. Los gobiernos estatales y locales son responsables de las carreteras locales. Las concesiones de agua también son responsabilidad de los estados y municipios. En materia de energía, el gobierno participa en los acuerdos de compra de energía a través de la Comisión Federal de Electricidad, que tiene un papel constitucional en la generación de electricidad. Los operadores privados, sin embargo, pueden generar electricidad destinada a la exportación. El sistema, sin embargo, sigue siendo esencialmente estatal y está integrado verticalmente. La heterogeneidad del marco jurídico afecta a la capacidad de promover las colaboración público-privada a nivel nacional. Este es el principal factor que explica que México reciba una puntuación de dos de cuatro posibles en el Infrascopio en el indicador de Consistencia y Calidad de las Regulaciones de las colaboración público-privada bajo la categoría de Marco Legal y Regulatorio.

Desde el Programa de Concesiones de Carreteras de 1989-94, el sistema de colaboración público-privada para carreteras en México se ha reformulado. Se utilizan tres modelos de colaboración público-privada para las carreteras: prestación de proyectos de servicios (PPS), utilización de activos y concesiones. En los proyectos PPS, la SCT ofrece contratos por un periodo de 15 a 30 años para diseñar, financiar, construir, mantener y operar una carretera. Según estos contratos, la empresa privada presta servicios a cambio de pagos periódicos del gobierno. El valor neto actual de estos pagos futuros del Estado se determina como parte del proceso de licitación, utilizándose el valor neto actual más bajo de los pagos como criterio de decisión para adjudicar la concesión, siempre que el ganador cumpla con los requisitos técnicos, legales y financieros. Cada licitador solicita un pago periódico basado en los costes de construcción, mantenimiento y explotación; la tasa de rendimiento de los fondos propios; el tráfico anual estimado y la duración del contrato. El gobierno ha desarrollado una normativa basada en la Ley de Adquisiciones Públicas de 1983 que permite estos compromisos de pago futuros para los proyectos de PPS. El gobierno ha tratado de sortear la ausencia de un marco nacional para las colaboración público-privada mediante la creación de fideicomisos para proyectos que garanticen los pagos futuros.

Bajo el modelo de utilización de activos, la SCT empaqueta las carreteras de peaje para su licitación . Esto incluye tanto proyectos nuevos como proyectos rescatados bajo el Programa de Concesiones de Autopistas. Para que una autopista previamente rescatada pueda ser adquirida bajo el modelo de utilización de activos junto con nuevos proyectos, debe tener diez años de operación continua bajo el FARAC. Según el contrato, el adjudicatario es responsable de la explotación, el mantenimiento y la recaudación de los ingresos de peaje de las autopistas existentes, así como de la construcción y posterior explotación de nuevas autopistas.

En el caso de los proyectos bajo el modelo de concesiones, la oferta ganadora se basa en la cantidad mínima de financiación solicitada al sector público. A través del Fondo Nacional de Infraestructura (FONADIN), un fideicomiso en Banobras, el gobierno proporciona la financiación inicial al concesionario. Además, el gobierno proporciona una garantía de ingresos mínimos para atraer préstamos privados. La evaluación de la contribución del gobierno se deriva de la financiación inicial proporcionada y del valor actual neto de la garantía de ingresos mínimos. Cuando la financiación gubernamental no es necesaria, se utiliza la mayor oferta monetaria ofrecida al gobierno y el cumplimiento de los criterios legales, técnicos y financieros para determinar el ganador.

En México, las opciones de modificación de los proyectos son limitadas y los contratos de PPS tienen un plazo fijo. Los plazos fijos pueden dar lugar a beneficios inesperadamente altos o bajos si la demanda es mayor o menor de lo esperado. En respuesta, el gobierno se ha propuesto mejorar la capacidad de planificación durante las licitaciones y, en el caso de los paquetes de carreteras en el marco del FARAC, reducir el tamaño para aumentar la competencia. De hecho, el gobierno está tomando medidas positivas para mejorar la planificación de los proyectos. Sin embargo, una mayor flexibilidad para permitir las modificaciones de los proyectos, suponiendo que dicha flexibilidad esté bien regulada, resultaría beneficiosa. Debido a la falta de dicha flexibilidad, México recibe una puntuación de dos de cuatro posibles para el indicador de Equidad y Apertura de las Licitaciones y Cambios de Contrato.

En México, el poder judicial suele defender los contratos y los derechos de los operadores e inversores de colaboración público-privada. Por requisito constitucional, las disputas entre el sector privado y el gobierno federal deben ser resueltas por el Tribunal Contencioso-Administrativo, que goza de relativa independencia. El marco jurídico general y la Constitución protegen los derechos de propiedad y generan un nivel razonable de seguridad jurídica. El gobierno mexicano tiene un buen historial de cumplimiento de sus obligaciones y utiliza un fidecomiso, un fideicomiso independiente, mediante el cual cumple con sus pagos futuros a los proyectos de colaboración público-privada. Existen mecanismos amplios y eficaces de resolución de conflictos. En la práctica, muchas disputas se resuelven mediante negociación directa. Cuando este no es el caso, son comunes los retrasos en los tribunales y paneles de arbitraje, lo cual es el principal factor que explica por qué México recibe una puntuación de tres de cuatro posibles para el indicador de Mecanismos de Resolución de Disputas.

Unas políticas económicas y monetarias sólidas garantizarán que México pueda atraer flujos financieros a pesar del lento ritmo de avance de las reformas y de la desaceleración económica. Aunque la experiencia con la primera generación de inversiones en colaboración público-privada demostró que el Estado no transfirió con éxito el riesgo al sector privado, y muchos proyectos tuvieron que ser re-concesionados en el marco del FARAC, el gobierno mantiene un fuerte compromiso político con las colaboración público-privada para cumplir sus objetivos de inversión en infraestructura.

Entorno institucional en Brasil y México: un análisis comparativo

Aunque el gobierno de Luiz Inácio Lula da Silva no priorizó la participación privada en infraestructuras en la misma medida que el gobierno anterior, Brasil mantuvo un entorno legal e institucional eficaz para las colaboración público-privada que fomenta la inversión privada. En cambio, México carece de un marco jurídico general y de un acuerdo institucional completo para las colaboración público-privada, pero cuenta con un fuerte nivel de apoyo a las colaboración público-privada a nivel nacional y subnacional y está dando pasos importantes hacia el desarrollo de un entorno jurídico e institucional más propicio, como demuestra la creación de un fondo de infraestructuras que puede financiar las colaboración público-privada para proyectos nacionales y locales y la presentación de una nueva ley de colaboración público-privada al Congreso. Mientras que en México las opciones de modificación de los proyectos son limitadas y los contratos de colaboración público-privada tienen un plazo fijo, en Brasil la ley de colaboración público-privada no establece límites para los cambios contractuales. Por lo tanto, en ambos países el marco legal para los ajustes contractuales podría mejorarse.

Tanto en Brasil como en México, el desarrollo y el éxito a largo plazo de las colaboración público-privada podrían mejorarse mediante el aumento de la capacidad técnica a nivel nacional y subnacional, especialmente en términos de supervisión de proyectos. Como se ha mencionado, en Brasil el BNDES ha proporcionado asistencia técnica para mejorar la capacidad del gobierno en materia de colaboración público-privada. El gobierno mexicano, con el apoyo de organizaciones multilaterales, está coordinando iniciativas para mejorar la capacidad de las colaboración público-privada.

Como se ha mencionado, aunque existen alternativas al análisis de la relación calidad-precio, lo importante es que exista un método eficaz para evaluar si la contratación pública tradicional o un proyecto de colaboración público-privada sería más beneficioso para el gobierno y la sociedad en su conjunto. La utilización del comparador del sector público y del análisis de la relación calidad-precio es más común en Brasil porque el Ministerio de Transportes tiene un papel establecido en la realización de estas evaluaciones. Las evaluaciones de las ofertas de proyectos, realizadas por el GCP, tienen en cuenta consideraciones tanto técnicas como financieras. En México, en el marco de los contratos PPS, los pagos diferidos del Estado no se contabilizan adecuadamente como deuda. La falta de competencia en la industria eléctrica limita la importancia de los criterios contables y financieros para la licitación y selección de proyectos.

Existen importantes diferencias cuando se compara el marco organizativo de la industria eléctrica en México y Brasil. En México, el papel regulador independiente de la Comisión Reguladora de Energía (CRE) se ve obstaculizado porque en la práctica todas las compras de energía son aprobadas primero por la CFE. En Brasil, la participación privada en la industria es algo más competitiva, especialmente después de que en 1996 se pusieran en marcha reformas que apoyaban la participación del sector privado en la generación, transmisión y distribución. Más recientemente, el desarrollo de esquemas de licitación para contratos a largo plazo ha aumentado la disposición del sector privado a participar en proyectos de electricidad. Sin embargo, la voluntad política para la participación privada en la electricidad es escasa en comparación con los sectores del transporte y el agua y el saneamiento.

En general, Brasil y México cuentan con un entorno institucional relativamente favorable para el desarrollo y la implementación de las colaboración público-privada, tal y como demuestran las puntuaciones del marco legal y regulatorio, el marco institucional y el infrascopio general. Los factores legales, reglamentarios e institucionales tienen una importante influencia en la preparación y la capacidad de los países para llevar a cabo colaboración público-privada y han afectado al desarrollo de las colaboración público-privada en Brasil y México. De hecho, las clasificaciones Infrascope favorables de Brasil y México se corresponden con tasas relativamente altas de inversión en colaboración público-privada per cápita en comparación con otros países de la región. Además, los países con puntuaciones más altas en el Infrascopio tienden a tener tasas relativamente más altas de inversión en colaboración público-privada per cápita. Sostenemos que los factores legales, reglamentarios e institucionales que han apoyado un entorno favorable a la colaboración público-privada en Brasil y México han afectado positivamente a la inversión en colaboración público-privada.

Revisor de hechos: Sam