Justicia Administrativa en México en México
[aioseo_breadcrumbs][rtbs name=»informes-juridicos-y-sectoriales»][rtbs name=»derecho»] La justicia administrativa se produce o tiene lugar cuando un ente de la administración pública resuelve un conflicto generado por un acto administrativo.
De una manera más extensa se puede considerar que la justicia administrativa es un mecanismo o mecanismos de que disponen los particulares para obligar a los órganos del poder ejecutivo a actuar conforme al orden jurídico en los actos que les son inherentes, así como los órganos contenciosos a los que puede recurrir. Estos mecanismos son el contencioso administrativo y el recurso administrativo.
Los actos de la administración publica tienen que seguir las normas que les dicta el principio de legalidad, cuando salen de estos lineamientos o el particular cree que es el caso, existen medios para que el administrado obligue a que tomen su cauce legal en los casos procedentes, a esto se le conocen como sistemas de control de legalidad del acto administrativo.
Sistemas de Control de Legalidad del Acto Administrativo
Son tres los sistemas en los que recaen los supuestos para el control del acto administrativo:
- Control legislativo. Conocido también como control político, figura relativamente nueva en nuestro país, en la cual la responsabilidad corre a cargo de un funcionario conocido como Ombusdman, quien es designado por la cámara para que conozca de las quejas de los gobernados por actos administrativos violatorios o incorrectos.
- Control judicial. Realizado por el poder judicial en los casos que sea de su competencia para el control de los actos administrativos conforme a un sistema de controversias, conocido en nuestro medio como el juicio de amparo.
- Autocontrol. Aquí nos encontramos ante la figura más interesante, ya que como su mismo nombre lo indica, nos encontramos ante el medio por el que la administración pública comprueba y vigila la legalidad de sus propios actos. Tanto el contencioso administrativo como el recurso administrativo, se realizan ante los organismos administrativos sin que exista injerencia del poder legislativo ni del judicial.
Recursos Administrativos
El medio de defensa administrativo con que cuenta el particular es conocido como Recurso, entendiéndolo como la oportunidad que tiene la Administración Pública Federal de reconocer y corregir un error en su actuar con base a la petición que haga algún particular con fundamento en el derecho de audiencia plasmado en el artículo 8º de la Constitución Política.
Existen diversas definiciones del recurso administrativo, nosotros las podemos resumir en una «el medio de defensa establecido en la ley a favor de los gobernados para obligar a que la Administración Pública revise un acto administrativo que ellos consideren ilegal, dictando en su caso la modificación, anulación o confirmación del mismo por medio de una resolución en la forma de un nuevo acto administrativo».
En esta definición pueden resaltarse los siguientes elementos:
- Como medio de defensa, al respecto hay que hacer mención que la jurisprudencia al respecto señala que antes de recurrir a las vías judiciales, en este caso el amparo, es necesario agotar el recurso.
- A favor de los gobernados, los particulares para no quedar en estado de indefensión ante las autoridades administrativas en los casos que no se actúe conforme a derecho (mexicano), cuentan con un medio de exigir que no se aplique o se corrija dicho acto.
- Acto administrativo ilegal, no requiere de mucha explicación al basarse que las autoridades no pueden actuar de manera arbitraria y tienen que fundamentar las acciones que tomen
Organo de la administración pública, es necesaria la presencia de un organismo de la administración pública que haya dictado un acto administrativo y otro que a la vez será el encargado de actuar lo conducente al recurso. - Modificación, anulación o confirmación del acto, son los tres supuestos que puede dictaminar el organismo de la administración pública para resolver el recurso interpuesto por el particular, anular cuando la medida este mal tomado en forma o fondo y no se pueda corregir para darle validez, modificar, cuando el error no afecte el fondo del acto administrativo y solo contenga algún error que pueda ser corregido para la aplicación del mismo, y confirmación, cuando el recurso no cuente con validez o no se demuestre el error en que incurrió la autoridad.
- Resolución de carácter administrativo, la medida que tome la autoridad no tiene el carácter de sentencia, propio de las resoluciones judiciales por lo que la decisión al ser tomada por la misma autoridad administrativa que la dicto o alguna otra de carácter superior o competente para hacerlo, se convierte en un nuevo acto administrativo.
Al respecto y reafirmando lo anterior, el maestro Andrés Serra Rojas nos dice que los elementos del recurso son; una resolución administrativa; el particular que interpone el recurso; debe estar establecido por la ley; la autoridad ante la que se interpone; plazo para interponerlo; requisitos de forma; procedimiento adecuado; obligación de la autoridad de dictar una resolución.
Ante todo esto y al conocer las características del recurso, nos queda señalar cuales son los recursos que puede interponer el particular contra los actos administrativos, y a pesar de que la doctrina y muchas veces la ley, hablan de varias denominaciones, SOLO EXISTE UN RECURSO, el de REVISION, tal y como se señala en los artículos 84 al 93 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, aunque sea común escuchar los nombres de inconformidad, reconsideración, queja, revocación, alzada, reposición, revisión jerárquica, oposición o reclamación.
También es importante que aunque es solo un tipo de recurso, existe una clasificación que lo enmarca dentro de tres líneas de procedimiento, a saber: Circular, Vertical u Horizontal. Así:
- Circular; el mismo funcionario que emitió el acto impugnado será quien conozca del recurso.
- Vertical; será responsabilidad del superior jerárquico del autor de la resolución, dictaminar sobre la impugnación.
- Horizontal; existe la presencia de un órgano independiente especializado que cuente con la misma jerarquía del emisor, para que sea quien se encargue de conocer y resolver en materia de impugnación del acto administrativo.
Es reiterativo el uso de los términos acto administrativo y recurso administrativo, con el objeto de evitar caer en la confusión con otros tipos de defensa con que cuenta el particular en otras ramas del derecho.
En relación con el acto administrativo, la Suprema Corte de Justicia maneja el criterio de que es necesario agotarlo antes de recurrir al juicio de Amparo, excepto en los casos siguientes:
- Que el gobernado o sus bienes corran un peligro inminente.
- Cuando sea contra una ley que el particular estime violatoria de la constitución.
- En los casos que se produzca un daño irreparable
Ley Federal de Procedimiento Administrativo
Como fundamento legal del recurso administrativo, la ley federal de procedimiento administrativo establece la presencia de un solo recurso administrativo, el de Revisión, regulado en los artículos 89 al 94.
Esta ley no es aplicable a las siguientes materias, asuntos y cuestiones:
- Locales y Municipales.
- Cuestiones fiscales y financieras.
- Ministerio publico.
- Responsabilidades de servidores públicos.
- Asuntos electorales.
- Justicia laboral y agraria.
- Entidades paraestatales.
Estos son los casos en que el recurso se tenga por no interpuesto y sea desechado:
- Se presente fuera de término.
- No se acompañe de la documentación que acredite la personalidad del recurrente.
- No aparezca suscrito por quien deba hacerlo, a menos que se firme antes del vencimiento del plazo para interponerlo.
Por último con relación al recurso administrativo podemos mencionar como ejemplos de actos administrativos apoyandonos en el artículo 4 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo contra los que procede; reglamentos, decretos, acuerdos, normas oficiales mexicanas, circulares y formatos, estos de carácter general y; lineamientos, criteríos, metodologías, instructivos, directivas, reglas y manuales que tengan por objeto establecer medidas específicas.
EL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
La existencia del contencioso administrativo tiene su fundamento en el hecho de que la Administración Publica, por ser uno de los poderes del Estado, no tiene por que someter la solución de los conflictos generados por sus actos al conocimiento de algún otro poder, con lo que se motiva la creación de órganos pertenecientes a la misma Administración Publica, que gocen de mayor o menor grado de autonomía según sea el caso, para que resuelvan jurisdiccionalmente las controversias surgidas entre ésta y el particular que se considere afectado por algún acto administrativo.
Se pueden destacar cuatro tipos de contencioso administrativo, clasificados según el alcance de sus decisiones;
- Contencioso de plena jurisdicción o subjetivo: al revisar el acto impugnado, deberá indicar al organismo funcionario de la Administración Publica, en que sentido debe emitirse dicho acto.
- Contencioso de anulación, de ilegitimidad u objetivo: limitado el tribunal a declarar nulo o valido el acto revisado.
- Contencioso de represión: es donde se llegan a aplicar sanciones.
- Contencioso de interpretación: tribunales a los que la Administración Publica puede pedir su opinión sobre que sentido debe emitirse dicho acto antes de emitirlo.
El fundamento legal del contencioso administrativo lo encontramos en el articulo 73 de la constitución, donde se otorga competencia al Congreso de la Unión para expedir leyes que instituyan tribunales de lo contencioso administrativo dotados de autonomía para dictar sus fallos sobre controversias suscitadas entre los particulares y la administración publica federal.
El articulo 104 fracción I-B, señala que corresponde a los tribunales de la federación conocer de los recursos de revisión que se interpongan contras las resoluciones definitivas de los tribunales de lo contencioso administrativo.
Justicia administrativa
La Justicia Administrativa
El principio de legalidad recogido en la Constitución, ordena que la actividad de la administración pública se produzca conforme a la ley. Con el fin de mantener la juridicidad de los actos de aquélla, el derecho prevé diversos mecanismos de fiscalización que constituyen el régimen legal de la justicia administrativa.
Entre esos medios de control figuran los recursos administrativos. La inexistencia de una Ley Federal de Procedimientos Administrativos nos impide contar no sólo con un concepto legal del recurso, sino además, con una fórmula general para su trámite.
Más sobre la Justicia Administrativa
Sin embargo, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación —adoptando los principios que en este punto fija la doctrina— ha emitido una tesis estableciendo que «»los elementos característicos del recurso son: la existencia de una resolución que afecte un derecho; la determinación por la ley de la autoridad ante quien deba presentarse; el plazo para ello; que se interponga por escrito; que exista un procedimiento para su tramitación y que la autoridad ante la que se interponga esté obligada a responder»». [14]
La propia tesis agrega que tanto la legislación como la jurisprudencia han procurado simplificar formulismos y exigencias de expresión, a fin de que los recursos se resuelvan con eficacia y rapidez.»
Desarrollo
«La existencia legal del recurso es condición necesaria para su ejercicio. Sin embargo, con fundamento en el derecho de petición consagrado en el artículo 80. constitucional, suelen impugnarse los actos administrativos. A este respecto, la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia anota que «»cuando la reconsideración no está expresamente establecida por la ley del acto, no puede tener por efecto interrumpir el término para pedir amparo y puede desecharse de plano; pero cuando es interpuesta dentro de los quince días siguientes a la notificación del acuerdo y es admitida y substanciada, debe conceptuarse que el término para interponer el amparo, ha de contarse desde la fecha de la notificación de la resolución que recaiga a tal reconsideración, pues hasta entonces tiene el acto el carácter de definitivo para los efectos de la fracción IX del artículo 107 de la Constitución Federal, toda vez que hubo posibilidad de revocarlo o reformarlo»». [15]
Los recursos son pues, una forma especial de impugnación de los actos administrativos que provocan una controversia que resuelve finalmente una de las partes: la administración pública.
Detalles
En la legislación mexicana hay una amplísima gama de recursos. Su regulación no obedece sin embargo, a patrones similares; cada uno recibe en nuestras leyes tratamiento, desarrollo y hasta nombre distinto, a pesar de que en el fondo sean análogos.
Así por ejemplo, la Ley de Expropiación concede al expropiado el recurso de revocación en contra de la declaratoria respectiva; el Código Sanitario previene la existencia del recurso de inconformidad, que se hace valer en contra de resoluciones que imponen sanciones o aplican medidas de seguridad, y el recurso de revisión, que se intenta contra actos que concluyen un procedimiento, pero esta revisión se denomina reconsideración cuando es substanciada ante el secretario del ramo; la Ley General de Bienes Nacionales admite el recurso de reclamación contra las resoluciones dictadas por el Ejecutivo Federal, en uso de las facultades que la propia ley le otorga; la Ley sobre el Registro de la transferencia de tecnología y el uso y explotación de patentes y marcas establece el recurso de reconsideración contra resoluciones emitidas con apoyo en ese mismo ordenamiento, etcétera.
Algunas Cuestiones
Aun cuando las denominaciones varíen, básicamente pueden compendiarse todos estos medios de defensa, en dos tipos: el recurso jerárquico, del cual conoce la autoridad superior a la responsable, y el de revocación, que resuelve la misma autoridad que dictó el acto.
La doctrina ha mantenido el criterio de que la interposición de los recursos administrativos no suspende los efectos del acto impugnado, por presumirse que éste es legítimo.
Más Detalles
Sin embargo, casi todas las leyes vigentes aceptan la suspensión —previa garantía del interés fiscal— disponiendo que este beneficio sólo podrá negarse cuando de concederse, se contravengan disposiciones de orden público o se afecte el interés social.
Los recursos preceden a cualquier proceso de impugnación judicial. Su agotamiento es requisito de procedibilidad del juicio de amparo, de acuerdo al principio de definitividad que rige en esta materia.
Más
La obligatoriedad de su ejercicio previo y la anarquía derivada de la multiplicidad de recursos existentes en leyes y reglamentos y su desconocimiento por parte de los gobernados, convierten a estos medios de control en auténticas trampas procesales.
Poco a poco se abre camino la tendencia a considerar que la tramitación del recurso antes de intentar la vía judicial— es optativa para quien sufre la afectación de un derecho o interés, producido por un acto administrativo.
Más
La fracción IV del artículo 107 constitucional dispone que para recurrir al amparo no será obligatorio agotar ninguno de los medios de defensa legal, «»cuando la ley que los establezca exija, para otorgar la suspensión del acto reclamado, mayores requisitos que los que la Ley reglamentaria del Juicio de Amparo requiera como condición para decretar esa suspensión»».
Asimismo, la Suprema Corte de Justicia ha reconocido que cuando se combate la inconstitucionalidad de un reglamento y al mismo tiempo se impugnan los actos de aplicación del mismo, no es necesario intentar previamente los recursos ordinarios procedentes para solicitar el amparo de la justicia federal. [16] La Corte ha establecido también, como excepción al principio de definitividad, «la que se actualiza cuando el acto reclamado carece de fundamentación y motivación, ya que no instituirla significaría dejar al quejoso en caso de indefensión porque precisamente esas carencias (falta absoluta de fundamentación y motivación) lo impedirían hacer valer el recurso idóneo para atacar dicho acto, pues el desconocimiento de los motivos y fundamentos de éste no le permitiría impugnarlo mediante un recurso ordinario.»[17]
Más
El artículo 28 de la Ley del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal señala que es potestativo para el particular agotar los recursos administrativos que establezcan las leyes o reglamentos del Distrito Federal, antes de intentar el juicio ante el propio Tribunal, excepto cuando se trate de asuntos fiscales.
La función del recurso administrativo ha sido mal interpretada por las autoridades responsables de resolverlos. Lejos de constituir una segunda oportunidad para que la administración pública revise la regularidad de sus actos, se han convertido en la fase terminal del procedimiento administrativo, que casi mecánicamente confirma las decisiones impugnadas.
Más
Junto al control administrativo de la actividad de la administración pública, existe el control jurisdiccional. De éste, afirma Merkl, que «»representa el medio técnico jurídico con el cual sometemos la actividad de órganos dependientes a la fiscalización de órganos independientes; ofreciendo así, ocasión para eliminar del acto administrativo aquellos influjos que han podido actuar sobre el mismo perturbadoramente, en virtud de la dependencia jurídica y política de los funcionarios administrativos». [18]
Este sistema de control jurisdiccional ofrece dos variantes: se ejerce a través de tribunales comunes, o bien, de tribunales administrativos, esto es, orgánicamente aislados del Poder Judicial.
Más
En México, a partir de 1857 se consideró que sólo el Poder Judicial Federal, de acuerdo con la separación constitucional de poderes, estaba facultado para conocer de lo contencioso administrativo. Predominó desde entonces la opinión de que nuestro sistema jurídico el amparo suple a los juicios seguidos ante tribunales administrativos.
En 1936 se expidió la Ley de Justicia Fiscal que creó el Tribunal Fiscal de la Federación, y dos años más tarde, el estatuto burocrático dictado por el presidente Cárdenas determinó el nacimiento del Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje para los trabajadores del Estado, ambos separados de la esfera del Poder Judicial.
El viraje se operó en razón de algunas tesis de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Una de ellas, al interpretar el artículo 22 constitucional en el sentido de que la aplicación total o parcial de los bienes de una persona al pago de impuestos no era confiscatoria, sentó que era problema de la legislación secundaria organizar las competencias de las autoridades en cuanto a cobro de impuestos o multas. Por otra parte, la jurisprudencia había establecido con anterioridad, que las leyes pueden conceder medios de defensa a los particulares y que ellos pueden intentarse ante autoridad distinta de la judicial, siempre que esos recursos se agoten antes del juicio de garantías.
En 1946, al modificar la fracción I del artículo 104 de nuestra ley fundamental, se admitió constitucionalmente la existencia de tribunales administrativos. Actualmente el control jurisdiccional de la actividad administrativa es compartido por los tribunales administrativos y judiciales.» «Además del Tribunal Fiscal de la Federación cuyo tratamiento forma parte del derecho fiscal, debe citarse que en 1971 se creó el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal, órgano jurisdiccional dotado de plena autonomía para dictar sus fallos e independiente de cualquier autoridad administrativa.
El Tribunal funciona en pleno o en salas y se compone de diez magistrados numerarios; uno de ellos es su presidente y los nueve restantes están distribuidos en tres salas. Pueden existir además, cuando el servicio del tribunal lo requiera, hasta dos salas más, integradas por magistrados supernumerarios.
El nombramiento de los magistrados corresponde al presidente de la República, quien los designa a propuesta del jefe del Departamento del Distrito Federal y con aprobación de la Cámara de Diputados o de la Comisión Permanente, en su caso. La duración en el cargo es de seis años.» «De acuerdo con la ley del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal, éste conoce de:
I. Los juicios que se promuevan contra los actos administrativos que las autoridades del Departamento del Distrito Federal dicten, ordenen, ejecuten o traten de ejecutar en agravio de los particulares.
II. Los juicios que se promuevan contra las resoluciones definitivas dictadas por el Departamento del Distrito Federal en las que se determine la existencia de una obligación fiscal, se fije ésta en cantidad líquida o se den las bases para su liquidación; nieguen la devolución de un ingreso indebidamente percibido o cualquiera otra que cause agravio en materia fiscal;
III. La falta de contestación de las mismas autoridades, dentro de un término de quince días, a las promociones presentadas ante ellas por los particulares, a menos que las leyes y reglamentos fijen otros plazos o la naturaleza del asunto lo requiera. En materia fiscal, las instancias o peticiones que se formulen deberán ser resueltas en el término que la ley fije; a falta de éste, en el de noventa días; el silencio de las autoridades se considerará como resolución negativa cuando no den respuesta en el término que corresponda;
IV. De las quejas por incumplimiento de las sentencias que dicte;
V. Del recurso de reclamación, conforme a lo dispuesto por esta ley;
VI. De los juicios que promuevan las autoridades para que sean nulificadas las resoluciones fiscales favorables a un particular y que causen una lesión a la hacienda pública del Distrito Federal; y
VII. De las demás que señale esta ley.
Son partes dentro de ese proceso:
1. El actor.
De acuerdo con la propia Ley del TCADF, podrán intervenir en el juicio todos aquellos que tengan un interés que funde su pretensión.
El Pleno del TCADF ha sentado jurisprudencia, en el sentido de que no se «»exige la existencia de un interés jurídico para demandar en el juicio contencioso administrativo, sino de un interés legítimo, para cuya existencia no es necesaria la afectación de un derecho subjetivo, ya que basta la lesión objetiva al particular derivada de la aplicación de la ley»».
2. El demandado. Tiene ese carácter:
a) El Departamento del Distrito Federal, representado por el jefe del mismo. En jurisprudencia de sus salas, el TCADF ha señalado que «»el C. Jefe del Departamento del Distrito Federal es siempre parte demandada en el juicio contencioso administrativo, ya que dicho funcionario es el único autorizado para interponer el recurso de revisión en contra de las resoluciones que dicte este órgano jurisdiccional»».
b) Los delegados del Departamento del Distrito Federal; así como los directores generales del mismo a cuya área de competencia corresponda la resolución o acto administrativo impugnado o su ejecución; quienes al contestar la demanda lo harán por sí y en representación del jefe del Departamento del Distrito Federal;
c) Las autoridades del Departamento del Distrito Federal, tanto ordenadoras como ejecutoras de los actos que selmpugnen;
d) El particular a quien favorezca la resolución cuya nulidad pide la autoridad administrativa, y
3. El tercero perjudicado. El juicio que se sigue ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo acoge el procedimiento de la orandad. Su tramitación queda sujeta a términos expeditos, y prescinde además, en la medida de lo posible, de formalidades.
La sentencia que dicta el tribunal puede anular los actos impugnados, por: incompetencia de la autoridad; incumplimiento u omisión de las formalidades legales; violación de la ley o no aplicación de la debida; y arbitrariedad, desproporción, desigualdad, injusticia manifiesta o cualquiera otra causa similar.
Aun cuando se ha insistido en el carácter del TCADF como tribunal de simple anulación, con base en el artículo 81; es válido afirmar que este órgano jurisdiccional puede ordenar a la autoridad administrativa que dictó el acto impugnado, los términos en que debe producirse su nueva resolución. Dice el citado precepto, que «de ser fundada la demanda, las sentencias dejarán sin efecto el acto impugnado y las autoridades responsables quedarán obligadas a otorgar o restituir al actor en el goce de los derechos que le hubieren sido indebidamente afectados o desconocidos, en los términos que establezca la sentencia».
Las sentencias de salas del tribunal forman jurisprudencia, obligatoria para éstas, siempre que lo resuelto en ellas se sustente en cinco ejecutorias, no interrumpidas por otra en contrario, y que hayan sido aprobadas por unanimidad de votos de los magistrados que las componen. Las resoluciones del pleno que hayan sido aprobadas por cuando menos siete magistrados, y que sustenten el mismo criterio en cinco ejecutorias no interrumpidas por otra en contrario, constituyen jurisprudencia obligatoria para el pleno y para las salas.
Lamentablemente, la independencia de este tribunal es restringida. Aunque formalmente goza de autonomía frente a la autoridad administrativa, de hecho carece de ella, y actúa frecuentemente como una dependencia más del Departamento del Distrito Federal.
La existencia de un Tribunal de lo Contencioso Administrativo a nivel local, invita a pensar en otro de jurisdicción federal. Extrañamente, a pesar de que está abierta la posibilidad constitucional para su creación, se mantiene como único tribunal administrativo federal, el Tribunal Fiscal, cuya competencia, si bien es muy importante, no deja de ser reducida frente al cúmulo de actos administrativos no fiscales, que deben someterse al control jurisdiccional.
Fuente: Información sobre la Justicia Administrativa en «Introducción al Derecho Mexicano», UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas: La Gran Enciclopedia Mexicana, Emilio Chuayffet Chemor, reimpresión de la 1a ed. de 1981.
Justicia administrativa en la Enciclopedia Jurídica Omeba
Véase:
- Entradas de la Enciclopedia Jurídica Omeba
- Enciclopedia Jurídica Omeba (incluido Justicia administrativa)
Recursos
Notas
- 14 Apéndice de Jurisprudencia 1917-1975. Jurisprudencia de la Segunda Sala. 3a. Parte. Tomo II. p. 837.
- 15 Apéndice de Jurisprudencia 1917-1975. Jurisprudencia de la Segunda Sala. 3a. Parte, Tomo II. Jurisprudencia 507. p. 833.
- «16 Apéndice de Jurisprudencia 1917-1975. Jurisprudencia de la Segunda Sala. 3a. Parte. Tomo II. Jurisprudencia 511. p. 843.
17 Informe rendido a la Suprema Corte de Justicia de la Nación por su Presidente. 1979. 2a. Parte. Segunda Sala. Jurisprudencia 119. p. 114» - 18 Merkl, Adolfo. Teoría General del Derecho Administrativo. México. Editora Nacional. 1975. p. 473.
Véase también
Ombudsman
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