Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos (LFRSP) en México
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Servidores Públicos
Define la Suprema Corte de Justicia de la Nación al Servidor Público como “aquel que, independientemente de su denominación, ya sea de funcionario o de servidor civil, está normado por un régimen de función pública bajo una ley específica de derecho público o mediante disposiciones equivalentes, y asumen actividades enmarcadas en los intereses primordiales del Estado. No se trata de todos los empleados o trabajadores del Estado, sino solamente de aquellos que como funcionarios desempeñan las funciones esenciales que le atañen al Estado y que, en cada Estado extiende o restringe a su arbitrio… la mayoría de los países define como servidores públicos a quienes se desempeñan en el Poder Judicial, junto con los integrantes de la administración pública y los empleados administrativos del Poder Legislativo”.
Definición y Generalidades de la Ley federal de responsabilidades de los encargados de los servicios públicos
Una aproximación a la materia podría ser la siguiente:
Instrumento jurídico sustentado en el título cuarto constitucional, que determina las obligaciones de los servidores públicos frente a la sociedad y el Estado, salvaguarda los principios rectores del servicio público, señala las sanciones aplicables por actos u omisiones y determina los procedimientos correspondientes.
En 1940 se publicó la primera Ley de Responsabilidades de los Funcionarios y Empleados Públicos, abrogada en 1979. Las principales reformas a la vigente Ley de Responsabilidades que entró en vigor a partir del 1º de enero de 1983, datan del 24 de diciembre del año 1996 así como del 4 de diciembre de 1997 y con la publicación de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos el 13 de diciembre de 2002 se derogaron sus Títulos Primero en lo relativo a las responsabilidades administrativas; Tercero y Cuarto en lo referente a la material federal.
Antecedentes: Responsabilidad solidaria y subsidiaria
En 1994 se realizó la reforma al ahora llamado Código Civil Federal. El contenido del artículo 1928 pasa al 1927, y el entonces 1927 pasa al 1928, hecho no entendible según Gutiérrez y González (en su libro Derecho de las Obligaciones, p. 685).
La explicación de lo sucedido puede encontrarse en el hecho no abordado suficientemente, los efectos de la ley de 1941. Si esa ley, posterior y especial, realmente había derogado (en el caso de una norma, cuando se suprime una parte; si se elimina en su totalidad es una ley abrogada; véase abrogación o abrogatio) el artículo 1928 del Código Civil ¿Cómo reformar un artículo que no existía? Entonces la verdadera reforma de 1994 consistió en establecer un nuevo modo de la responsabilidad civil del Estado a través del artículo 1927. Sería subsidiaria para ilícitos con negligencia y solidaria en caso de ilícitos con dolo. El nuevo artículo 1928 se dedicaba al derecho de repetir que tienen quienes responden por hecho ajeno según artículos anteriores y entre ellos el Estado.
Así las cosas, la reforma de 1994, además de los cambios que en principio aparecen sin explicación, definió la responsabilidad civil del Estado con dos modalidades: subsidiaria y solidaria. En el primer caso la equipara con lo dispuesto respecto de quienes responden por el hecho ajeno.
De tal modo que efectivamente se reforma en la materia para instalar la responsabilidad del Estado con sus modalidades mediante un texto nuevo al artículo 1927. Idéntica acción se tomó en el Código Penal Federal. Y respecto del 1928, a partir de entonces se convierte en una nueva disposición que otorga también al Estado el derecho de repetir de sus funcionarios lo que hubiese pagado por daños perjuicios. Hasta el momento sólo se podía repetir de sirvientes, empleados y operarios.
Cabe agregar que las acciones respecto de las leyes atientes a servidores públicos posteriores reforzarán lo hecho en el Código Civil Federal en el sentido de facilitar el procedimiento una vez comprobada la responsabilidad administrativa. Esto proviene de la adición en 1997 al artículo 77bis a la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos para establecer algo similar a la abrogada ley del 1941: cobrar directamente del Estado, sin necesidad de probar la insuficiencia de bienes del servidor público. Encabezan el citado régimen (sobre servidores públicos) desde 1857 las normas constitucionales. El Título Cuarto, artículos 103 a 108 de la Constitución Política de la República de febrero 12 de 1857, en el mismo Título, artículos 108 a 114 desde la Constitución del 5 de febrero de 1917 con sus leyes reglamentarias; actualmente, Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos cuya materia es juicio político y declaración de procedencia para responsabilidad penal. La responsabilidad administrativa de los funcionarios de la Administración Pública Federal se rige a partir del 13 de marzo de 2002 por la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos. En virtud del Artículo Segundo Transitorio del Decreto de sanción de ésta última, quedaron derogados los Títulos Primero, por lo que se refiere a la materia de responsabilidades administrativas, Tercero y Cuarto de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, únicamente por lo que respecta al ámbito federal. Asimismo, el segundo párrafo de ese Transitorio determinó que las disposiciones de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos continuarían aplicándose en dicha materia a los servidores públicos de los órganos ejecutivo, legislativo y judicial de carácter local del Distrito Federal.
Según el citado 77bis una vez firme el procedimiento administrativo disciplinario declarando la responsabilidad del servidor público y si la falta administrativa hubiese sido la causa de daños y perjuicios a particulares, los particulares podían acudir a la dependencia, entidad o a la entonces Secretaría de la Contraloría y Desarrollo Administrativo, con el fin de que se reconociera el daño y ordenara el pago correspondiente, sin necesidad, decía el artículo, de que los reclamantes acudan a la instancia judicial. El mismo artículo reconocía al Estado la posibilidad de repetir de los servidores públicos involucrados el pago de la indemnización que hubiere hecho. En caso de negativa por parte del Estado, el particular afectado tenía expeditas, a su elección, la vía administrativa o la judicial.
Posteriormente viene la sanción de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, atrayendo el texto del 77-bis con modificaciones que no alteran en esencia el sistema para obtener el reconocimiento y pago o para acudir a la vía jurisdiccional en caso de negativa. (Respecto a la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos), Decreto publicado en el DOF el 13 de marzo de 2002, cuyo Artículo Transitorio Segundo deroga los Títulos Primero, por lo que se refiere a la materia de responsabilidades administrativas, Tercero y Cuarto de la de Ley Federal de Responsabilidades de Servidores Públicos, únicamente por lo que respecta al ámbito federal.
Puede decirse que en total, las disposiciones comentadas constituyen una demostración de la lucha en México contra las inmunidades del poder y del esfuerzo por resarcir a las víctimas de la acción estatal, cuidando la especialización acorde con la naturaleza de la relación jurídica y la responsabilidad de los funcionarios, todos ellos, al decir de la CPEUM, servidores públicos.
Este sistema fue derogado (en el caso de una norma, cuando se suprime una parte; si se elimina en su totalidad es una ley abrogada; véase abrogación o abrogatio) por reforma al Título Cuarto constitucional (publicada el 14 de junio de 2002; DOF). A partir de ese momento el Estado debe responder patrimonialmente de manera objetiva y directa. La responsabilidad civil personal de los funcionarios públicos se ha regido por las leyes citadas y por los principios de la responsabilidad jurídica del Código Civil, culpa o riesgo, y Código Penal Federal, con resultados prácticos poco elocuentes.
Fuente: La responsabilidad del estado en México. Una revisión histórica (siglos XIX y XX), de Elsa Cristina Roqué Fourcade.
Análisis de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos
Derivado de las reformas hechas a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en 1982 en materia de responsabilidades de los servidores públicos y, tal y como lo establece el artículo 109 de dicho ordenamiento, fue publicada en el Diario Oficial de la Federación el 31 de diciembre de 1982 la ley reglamentaria de la materia denominada: Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos. Originalmente esta ley regulaba lo relativo a los procedimientos de juicio político (responsabilidad política), declaración de procedencia (responsabilidad penal) y responsabilidad administrativa.
El 13 de marzo de 2003 fue publicada en el Diario Oficial de la Federación la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, por lo que la responsabilidad administrativa dejó de ser materia de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, sin embargo, cabe aclarar que, a pesar de esa nueva regulación el artículo segundo transitorio de dicha ley, establece una excepción como a continuación se señala:
“Se derogan los Títulos Primero, por lo que se refiere a la materia de responsabilidades administrativas, Tercero y Cuarto de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, únicamente por lo que respecta al ámbito federal. Las disposiciones de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos seguirán aplicándose en dicha materia [-administrativa-] a los servidores públicos de los órganos ejecutivo, legislativo y judicial de carácter local del Distrito Federal.”
Por lo tanto, todas las disposiciones contenidas en la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos en materia de responsabilidad administrativa seguirán siendo aplicadas únicamente en el Distrito Federal, sin olvidar que ambas leyes son reglamentarias del Título IV Constitucional.
Ahora bien, recordando el contenido de las disposiciones que contempla la Constitución en materia de responsabilidades de los servidores públicos. (arts. 108 a 114 previamente señalados), y al analizar un poco más a detalle el ordenamiento en comento se encuentran algunas inconsistencias, tales como que, la Ley esta desfasada con la realidad, toda vez que la misma, se ha quedado rezagada con relación a las figuras que intervienen en el procedimiento, pues si bien es cierto que, a nivel constitucional se señalan los órganos que participan en cada uno de los procedimientos que se llevan a cabo para establecer la responsabilidad de algún servidor público, a nivel de la ley reglamentaria, ésta no concuerda con los órganos que actualmente existen en la Cámara de Diputados y que les corresponde ser actores dentro de dichos procesos.
En materia de juicio político, la Constitución mexicana señala que intervendrá la Cámara de Diputados como órgano acusador y la de Senadores se erigirá como Jurado de Sentencia, sin embargo, previa a la resolución de acusación y a la emisión de la resolución que contiene la sentencia existe una serie de etapas que define la Ley Federal de Responsabilidades de los servidores públicos, en los que intervienen diversos órganos, mismos que no coinciden con la actual estructura orgánica de las Cámaras, como a continuación se señala:
La Ley de Responsabilidades dispone en su artículo 10 que:
“… La Cámara de Diputados sustanciará el procedimiento de juicio político por conducto de las Comisiones Unidas de Gobernación y Puntos Constitucionales y de Justicia, quienes al momento de su instalación designarán a cinco miembros de cada una de ellas para que en unión de sus Presidentes y un Secretario por cada Comisión, integren la Subcomisión de Examen Previo de denuncias de juicios políticos que tendrá competencia exclusiva para los propósitos contenidos en el Capítulo II de esta Ley.”
Al respecto cabe señalar que actualmente se encuentran separadas las comisiones de gobernación y puntos constitucionales, por lo tanto corresponde únicamente a las Comisiones Unidas de Gobernación y Justicia ser el conducto para sustanciar el procedimiento de juicio político.
Otra observación surge del artículo 11 que establece:
“Al proponer la Gran Comisión de cada una de las Cámaras del Congreso de la Unión, la constitución de Comisiones para el despacho de los asuntos, propondrá la integración de una Comisión para sustanciar los procedimientos consignados en la presente Ley y en los términos de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos.”
Cuando en 1999 se expidió la nueva Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos (la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos fue publicada en el Diario Oficial de la Federación el 3 de septiembre de 1999) se suprimieron algunos órganos que venían rigiendo en la Cámara de Diputados pero se crearon los que pasaron a sustituirlos, tal es el caso de la Gran Comisión, que fue sustituida por la Junta de Coordinación Política.
Ahora bien, este mismo artículo señala que “se propondrá la integración de una Comisión para sustanciar los procedimientos consignados”, además agrega:
“Aprobada la propuesta a que hace referencia el párrafo anterior, por cada Cámara se designarán de cada una de las Comisiones, cuatro integrantes para que formen la Sección instructora en la Cámara de Diputados y la de Enjuiciamiento en la de Senadores….”.
Actualmente ésta comisión ya es regulada en la Ley Orgánica del Congreso a través del artículo 40 numeral 5 refiriéndose a la Comisión Jurisdiccional, de la cual se estipula:
“5. La Comisión Jurisdiccional se integrará por un mínimo de 12 diputados y un máximo de 16, a efecto que de entre ellos se designen a los que habrán de conformar, cuando así se requiera, la sección instructora encargada de las funciones a que se refiere la ley reglamentaria del Título Cuarto de la Constitución en materia de responsabilidades de los servidores públicos.”
Juicio Político
Para Héctor Fix-Zamudio, el juicio político constituye uno de los cuatro instrumentos consagrados en la Constitución para la solución de los conflictos con carácter jurídico sobre la aplicación de las disposiciones fundamentales. Las otras tres garantías constitucionales son: las controversias constitucionales, el juicio de amparo y el procedimiento de investigatorio de la Suprema Corte de Justicia. (“Derecho Constitucional”, el Derecho en México, Una visión de conjunto, México UNAM, 1991).
El impeachment es una figura del Derecho anglosajón (específicamente en Estados Unidos y Gran Bretaña) mediante el cual se puede procesar a un alto cargo público. El parlamento o congreso debe aprobar el procesamiento y posteriormente encargarse del juicio del acusado (persona contra la que se dirige un procedimiento penal; véase más sobre su significado en el diccionario y compárese con el acusador, público o privado) (normalmente en la Cámara alta). Una vez que un individuo ha sido objeto de un impeachment tiene que hacer frente a la posibilidad de ser condenado por una votación del órgano legislativo, lo cual ocasiona su destitución e inhabilitación para funciones similares.
Resultan confusas, en esta ley, las disposiciones que diferencian el juicio político del procedimiento para la declaración de procedencia. Igualmente, son confusas las disposiciones en materia de plazos y términos.
Causales que dan lugar al Juicio Político
La ley observa que el juicio político procederá por actos u omisiones de los servidores públicos que redunden en perjuicio de los intereses públicos fundamentales o de su buen despacho. Este señalamiento en la Constitución resulta un tanto ambiguo, pues es demasiado amplia la expresión actos u omisiones que redundan en perjuicio de los intereses públicos fundamentales o de su buen despacho. Sin embargo, aun y cuando en parte puede salvarse a través de las especificaciones que la propia ley señala describiendo qué tipo de actos u omisiones encuadran en esta causal, éstas también resultan un tanto cuanto vagas.
La Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, en su artículo 7°, enumera dichos actos u omisiones en ocho fracciones una lista de conductas que “redundan en perjuicio de los intereses públicos fundamentales y del buen despacho”, que a su vez pueden ser divididas en cuatro sectores:
Ataque a Instituciones democráticas o a la forma de gobierno republicano, representativo y federal.
Violaciones graves y sistemáticas a garantías individuales y sociales, en ellas la libertad de sufragio.
Usurpación de atribuciones y cualquier infracción a la Constitución o a las leyes federales o las omisiones de carácter grave “cuando causen perjuicios graves a la Federación, a uno o varios Estado de la misma, a la sociedad o motiven algún trastorno en el funcionamiento normal de las instituciones.
Violaciones graves o sistemáticas a los planes, programas, presupuestos de la administración pública federal o del Distrito Federal y a las leyes que determinan el manejo de los recursos federales o del Distrito Federal. Sin embargo, no procede el juicio político por la simple expresión de ideas.
Nota: parte del presente contenido ha sido elaborado con el material producido por
Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos (LFRSP)
Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos en inglés: Federal Law of Liability of Public Servants
Recursos
Véase también
- Ley federal de responsabilidades de los servicios públicos (lfrsp) en el Diccionario de conceptos jurídicos
- Bienes
Bibliografía
José Luis Vázquez Alfaro “Responsabilidad Política de los Servidores Públicos” pág. 63.
Guerrero, Omar, El Funcionario, el Diplomático y el Juez, Universidad de Guanajuato, INAP y otros, Plaza y Valdés Editores, Primera Edición, México, 1998, pág. 52-53.
Enciclopedia Jurídica Mexicana, Tomo IV, F-L, IIJ-UNAM, Editorial Porrúa, Primera edición, México, 2002, p. 168.
Diccionario Jurídico Mexicano, Tomo VI, Q-Z, IIJ-UNAM, Editorial Porrúa, Primera edición, México, 2002, p. 283. *
Ley de Responsabilidades, José Luis Vázquez Alfaro Pág. 67 y 68.
“Derecho Constitucional”, el Derecho en México, Una visión de conjunto, México UNAM, 1991.