Medidas Disciplinarias en México
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Definición y Carácteres de Medidas Disciplinarias en Derecho Mexicano
Concepto de Medidas Disciplinarias que proporciona el Diccionario Jurídico Mexicano (1994), de la Suprema Corte de Justicia de la Nación: (escrito por Francisco Javier Osornio Corres) Son el conjunto de sanciones que, en la esfera de lo administrativo, un superior jerárquico aplica a aquel trabajador o empleado que ha cometido una falta en el desempeño de sus funciones, perjudicando con ello el buen despacho de los negocios institucionales.
Más sobre el Significado de Medidas Disciplinarias
Las medidas disciplinarias se aplican dentro del ámbito del derecho administrativo, sin perjuicio de hacer efectivas las responsabilidades que, por el mismo acto, pudieran derivarse en materia civil, penal o política. La aplicación de estas medidas es resultado de la relación jerárquica que prevalece en la administración centralizada, mediante la cual se liga a los órganos inferiores con los superiores. La relación jerárquica implica una serie de poderes que los órganos superiores pueden ejercer sobre los titulares de los inferiores o sobre sus actos. Tales poderes son los de nombramiento, de mando, de vigilancia, de revisión, para resolver conflictos de competencia y el disciplinario. Las medidas disciplinarias se aplican justamente en ejercicio del poder disciplinario, propio de la relación jerárquica. Las medidas disciplinarias se aplican en cualquier forma de organización social que implique una relación jerárquica. En este sentido, Gabino Fraga sostiene que «se considera que el poder disciplinario es una de las formas de sancionar ciertas faltas que pueden cometerse en las relaciones civiles, y así, el padre tiene poder disciplinario para corregir las faltas del hijo; las asociaciones no tienen respecto de sus miembros, pudiendo llegar hasta la expulsión de éstos». Sin embargo, este poder disciplinario reviste singular importancia jurídica en las relaciones del Estado con sus trabajadores, por lo que al hablar de medidas disciplinarias se entenderá que nos referimos a las que se aplican dentro de las relaciones jurídicas del trabajo burocrático. La fracción II del artículo 64 del Estatuto de los Trabajadores al Servicio de los Poderes de la Unión preveía que en las Condiciones Generales de Trabajo de cada dependencia se deberían incluir las disposiciones disciplinarias y la forma de aplicarlas. Por su parte, el artículo 115 del propio ordenamiento determinaba las sanciones que se aplicaban por el cumplimiento de sus disposiciones, la que podían consistir en multa, hasta de mil pesos y en la destitución del trabajador determinada por el Tribunal de Arbitraje. La actual Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado recoge en sus artículos 88 fracción III y 162 a 165 un sistema similar al establecido por el Estatuto. Por lo que se refiere a la legislación en materia de responsabilidades de los servidores públicos, las leyes de 1940 y de 1980, no contemplan la aplicación de medidas disciplinarias, sino solamente las faltas de los trabajadores que constituyen delitos oficiales. A diferencia de sus precedentes, la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos de 1983, incluye una regulación específica de la responsabilidad administrativa en la que pueden incurrir los servidores públicos y que da origen a la aplicación de medidas disciplinarias.
Desarrollo
En una tesis jurisprudencias, la Suprema Corte de Justicia ha establecido que «la imposición de medidas disciplinarias tiende a procurar la enmienda de la conducta del trabajador para el desempeño satisfactorio de sus labores y a conservarle en su trabajo y en cambio, si esa finalidad no se consigue, la reiteración. de esos hechos por parte del trabajador implica la falta de cumplimiento al contrato de trabajo, establecida como causa para que el titular respectivo pueda solicitar y obtener la autorización para cesar al trabajador incumplido» (Semanario Judicial de la Federación, 6ª época, volumen XIX, quinta parte, página 112). Se ha discutido mucho si la imposición de medidas disciplinarias forma parte del derecho penal administrativo y parece existir un acuerdo mayoritario en el sentido de establecer que el poder disciplinario del Estado forma parte del derecho administrativo y no del penal. Las medidas disciplinarias se aplican cuando se comete una falta administrativa y no cuando se comete un delito oficial. Así lo considera Andrés Serra Rojas, para quien «el poder disciplinario es interno a la administración a diferencia del derecho penal administrativo que es externo de la administración y comprende a otras personas». Esta distinción queda claramente marcada a nivel legislativo. Antes de la entrada en vigor de la nueva Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos la facultad disciplinaria del Estado sólo estaba regulada por Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado o, en su caso, por el Estatuto de los Trabajadores al Servicio de los Poderes de la Unión. Las medidas disciplinarias forman parte de las Condiciones Generales de Trabajo de cada dependencia, de conformidad con lo prescrito por el artículo 88, fracción III de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado. Asimismo, las autoridades encargadas de sancionar una falta administrativa son el superior jerárquico y la Secretaría de la Contraloría General de la Federación; mientras que, en el caso de la comisión de un delito intervienen autoridades externas a la administración pública. Una de las innovaciones de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos consiste, justamente en incluir, además de la responsabilidad política, la regulación de la responsabilidad administrativa, sobre la base de que las responsabilidades en que pudieran incurrir los servidores públicos en las materias civil y penal, se regulan por su propia legislación. En efecto, el artículo 1º de este ordenamiento precisa que dentro de su objeto se incluye reglamentar las responsabilidades y sanciones administrativas en el servicio público.
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El título tercero de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos está dedicado a desarrollar este objeto, estableciendo, en su artículo 47, la enumeración de veintidós conceptos que se consideran como las principales obligaciones de todo servidor público. Considerando por tales a los mencionados en los párrafos primero y tercero del artículo 108 constitucional, así como a todas aquellas personas que manejen o apliquen recursos económicos federales (artículo 2º). En opinión de José Luis Soberanes «las 22 fracciones del artículo 47 han sido redactadas en forma tan vaga y genérica, que las autoridades encargadas de aplicarles se verán dotadas de amplísimas facultades discrecionales que les permitirán sancionar, prácticamente sin necesidad de una razón de peso, a cualquier servidor público, subordinado suyo». Las autoridades encargadas de fincar las responsabilidades administrativas a que se refiere el artículo 47 de la ley son la Suprema Corte de Justicia, el Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal, las Cámaras de Diputados y Senadores del Congreso de la Unión, la Secretaría de la Contraloría General de la Federación, así como todos y cada uno de los titulares de las dependencias del Ejecutivo Federal; en sus respectivas esferas de competencia. Las sanciones que se pueden aplicar, como resultado de una falta administrativa podrán consistir en: apercibimiento privado o público; amonestación privada o pública; suspensión; destitución del puesto; sanción económica, e inhabilitación temporal para desempeñar empleos, cargos o comisiones en el servicio público (artículo 53 Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos). Asimismo, la ley dispone que dichas sanciones se impondrán tomando en cuenta la gravedad de la responsabilidad en que se incurra; las circunstancias socioeconómicas del infractor, así como su nivel jerárquico, antecedentes y condiciones; las condiciones exteriores y los medios de ejecución; la antigüedad en el servicio; la reincidencia, y el monto del beneficio o daño producidos por la infracción (artículo 54).
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El doctor Soberanes expresa al respecto que la ley señala que se deberán tomar en cuenta estos elementos al imponer las sanciones que corresponda; sin embargo, el ordenamiento «no señala si dichos elementos se tomarán en cuenta para agravarla o para atenuarla». En este sentido consideramos que, efectivamente la ley no señala si estos elementos serán atenuantes o agravantes de la infracción, pero parece claro que, dependiendo de cada caso particular estos elementos podrán operar algunas veces a favor y otras en contra del infractor, por ejemplo, en ciertos casos las circunstancias socioeconómicas del infractor podrán hacer comprensible que éste se quiera beneficiar económicamente del ejercicio de su función, en la medida en que su situación sea muy precaria, y en otros casos en que este beneficio adicional sea inexplicable, en virtud de su desahogada situación económica; incluso la propia antigüedad puede operar en favor o en contra del infractor, según su especial situación. El artículo 56 de la ley define las autoridades encargadas de aplicar las sanciones administrativas que según el caso pueden ser: el superior jerárquico (titular de la dependencia o coordinador de sector según corresponda), la Secretaría de la Contraloría General de la Federación o el Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje.
Además
Es importante señalar que a partir de la expedición de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos existe una doble regulación de las faltas administrativas de los servidores públicos, que dan origen a la aplicación de prácticamente las mismas medidas disciplinarias, estableciéndose dos regímenes muy similares que al parecer no tienen ninguna conexión. Los artículos 87 y 88 de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado prevén la expedición, al interior de cada dependencia de las Condiciones Generales de Trabajo (CGT) que habrán de regular las relaciones laborales entre la dependencia y sus, trabajadores de base. Dichas Condiciones Generales de Trabajo las formula el titular de cada dependencia, oyendo la opinión de su sindicato y que requieren para su aplicación de la autorización de la Secretaría de Programación y Presupuesto y de su depósito en el Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje. En las Condiciones Generales de Trabajo se especifican los derechos y las obligaciones de los trabajadores, así como las sanciones a que se harán acreedores en caso de incurrir en alguna falta administrativa que importe el incumplimiento de alguna de estas disposiciones. Dichas sanciones pueden consistir en amonestaciones verbales; extrañamientos; notas malas; suspensiones de trabajo hasta por ocho días o en la remoción a una unidad administrativa o centro de trabajo distinto (sanción esta última que no prevé la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos). Las Condiciones Generales de Trabajo se deberán revisar cada tres años, Como se puede observar se trata de procedimientos y sanciones muy similares.
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En todo caso notamos una diferencia importante en el ámbito personal de aplicación de estos dos órdenes jurídicos. La Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos establece un régimen general para todo servidor público (empleados de base y de confianza); mientras que las Condiciones Generales de Trabajo, elaboradas en aplicación de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, sólo regulan las relaciones laborales de la dependencia (ver artículo 1º para definir ámbitos material y personal de aplicación de la ley) y los trabajadores de base a su servicio (artículo 2º). Por lo demás, el régimen jurídico que establecen ambos ordenamientos, en materia de faltas administrativas es muy similar, con la salvedad de que en las Condiciones Generales de Trabajo existe un capítulo expreso denominado «De las medidas disciplinarias», mientras que en la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, se habla de «responsabilidades y sanciones administrativas». Esta situación podría producir conflictos al momento de sancionar administrativamente a un trabajador de base al servicio de los Poderes de la Unión, pues quizá resulte más benéfico que se le aplique el régimen establecido por la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, que el sancionado por la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, o a la inversa
Véase También
Relación Jerárquica, Responsabilidad de los Servidores Públicos
Recursos
Véase También
Bibliografía
Cárdenas, Raúl F., Responsabilidad de los funcionarios públicos, México, Porrúa, 1982; Fraga, Gabino, Derecho administrativo: 19ª edición, México, Porrúa, 1979; Madrazo, Jorge, El sistema disciplinario de la Universidad Nacional Autónoma de México, México, UNAM, 1980; Serra Rojas, Andrés, Derecho administrativo; 6ª edición, México, Porrúa, 1974, tomo I.; Soberanes Fernández, José Luis, «El régimen de responsabilidades de servidores públicos del nuevo Título Cuarto de la Constitución», Reformas legislativas 1982-1983, México, UNAM, 1983..