Abandono de la Función Pública en México en México

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La Función Pública en General

La presente sección es una introducción general a esta materia. Hay una entrada específica en que se analiza la Función Pública más ampliamente y, asimismo, su evolución histórica, como medio que permite entender determinados aspectos de la realidad normativa mexicana actual en relación a la Función Pública. Con esta finalidad, se ha pretendido examinar, en dicha entrada, las cuestiones más significativas que han ido configurando dicha institución en México, tanto desde un punto de vista sustantivo como procedimental, ceñido al marco de la Función Pública y el derecho administrativo del país.

La Función Pública en la organización administrativa

La organización administrativa opera a través de agentes que constituyen el elemento personal de la administración pública.

Los recursos humanos son —sin lugar a dudas— el factor principal para el desarrollo administrativo. A la exigencia de que su conducta se apegue a la ley, se suma con igual intensidad el reclamo de que su actuación sea eficiente.

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Significativamente se ha formado, en los últimos 60 o 70 años, un derecho burocrático que regula los vínculos entre el Estado y sus trabajadores, y que da especificidad y contenido a una relación que forma parte del derecho administrativo.

El Estado —como empleador— genera actos cuyos efectos difícilmente pueden asimilarse al marco general de las relaciones laborales.

Desarrollo

El Estado no es un patrón, o precisamente, no lo es en su acepción corriente. Su actividad no puede ser reducida a la calificación de proceso productivo, por más que produzca bienes y servicios. Finalmente, sus trabajadores asumen —en virtud de la naturaleza de la gestión— una responsabilidad concreta por el manejo de los asuntos públicos.

De ahí que encontremos diferencias sustanciales entre la función pública y el derecho laboral aplicable a todos los trabajadores. La inexistencia de la contratación colectiva y del derecho a la participación en las utilidades, y las limitaciones en materia de sindicación y de huelga burocráticas son algunas de las modalidades que privan en la relación entre el Estado y sus trabajadores.

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Cabe agregar que la regulación jurídica de la función pública puede explicarse en el contexto de un movimiento burocrático institucional, e incluso, mediatizado. Lejos de ofrecernos sistemas y mecanismos efectivos que incrementen la calificación de los recursos humanos del sector público, la legislación burocrática se ha contentado básicamente con establecer los derechos y deberes de ambas – partes.

La Constitución mexicana de 1917 no contempló, en lo prescrito por el artículo 123, a los trabajadores del Estado. Inclusive, la Suprema Corte de Justicia estableció que la función pública carecía de las características de un contrato de trabajo, porque el Estado no perseguía un fin económico, resultando consecuentemente inaplicable a los trabajadores públicos, el precepto mencionado.

Algunas Cuestiones

Sin embargo, la propia Constitución en su artículo 89 fracciones II, III, IV y V, facultó al presidente de la República para nombrar y remover libremente a determinados empleados y funcionarios públicos, y a todos aquellos cuyo nombramiento no estuviera reservado por otra ley a una autoridad distinta.

A pesar de estas disposiciones, era evidente que no existía un instrumento que regulara específicamente la función pública. Hacia 1920, se elaboró un proyecto de ley del servicio civil del poder legislativo que no prosperó.

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Expedida en 1931, la Ley Federal del Trabajo excluyó expresamente de su articulado a los trabajadores del Estado.

No fue sino hasta 1934 cuando se satisfizo la necesidad de reglamentar el trabajo burocrático; se logró ello con un acuerdo dictado por el presidente Abelardo L. Rodríguez, sobre la organización y funcionamiento de la Ley del Servicio Civil, en el que se reconocían derechos básicos de los burócratas (al sueldo, al ascenso, a las vacaciones, etcétera), y abandonaba la interpretación del artículo 89 de nuestra carta magna, según el cual el presidente de la República estaba facultado para nombrar y remover libremente a todos los empleados civiles.

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El presidente Cárdenas, en 1938, expidió cl Estatuto de los Trabajadores al Servicio de los Poderes de la Unión, que en 1941 fue substituido por otro.

La inconstitucionalidad de tales ordenamientos, derivada de la incompetencia del ejecutivo para dictarlos, sólo desapareció hasta 1960, cuando fue adicionado el artículo 123 constitucional con un apartado B, destinado a regir las relaciones entre los poderes de la unión, el gobierno del Distrito Federal y sus trabajadores. Tres años más tarde, se expidió la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado.

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El apartado B del artículo 123 constitucional contiene un conjunto de garantías en favor de los burócratas: la jornada laboral máxima de ocho y siete horas para el trabajo diurno y nocturno, respectivamente; el descanso hebdomadario; vacaciones anuales por un mínimo de veinte días; salarios que no podrán ser inferiores al mínimo para los trabajadores en general y cuya cuantía no podrá ser disminuida durante la vigencia del presupuesto respectivo; igualdad de salarios para igualdad de trabajos; prohibición de retenciones, descuentos, deducciones o embargos no previstos en la ley; organización de escuelas de administración pública; aplicación del escalafón a fin de otorgar ascensos; suspensiones o ceses sólo por causa justificada; derecho de asociación y de huelga; seguridad social y derecho a acudir al Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje, para que éste resuelva sus controversias laborales con el Estado.

La propia Constitución excluye de la legislación burocrática a los militares, marinos, miembros de los cuerpos de seguridad pública y personal del servicio exterior, sujetándolos a sus propias leyes.

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La Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado reglamenta al apartado B del artículo 123 constitucional. Este ordenamiento no se aplica indiscriminadamente a todos los funcionarios y empleados públicos; su ámbito de validez personal no es tan amplio.

La LFTSE en su artículo lo. establece que sus disposiciones son de observancia general para los titulares y trabajadores de las dependencias de los poderes de la unión, del gobierno del Distrito Federal, de una serie de instituciones que el propio artículo enumera: «así como de los otros organismos descentralizados similares a los anteriores que tengan a su cargo función de servicios públicos».

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La realidad administrativa nos ofrece un panorama confuso en cuanto a la burocracia de los organismos descentralizados y empresas de participación estatal: algunos de estos entes se sujetan al régimen prescrito por el apartado A del artículo 123 para los trabajadores en general (PEMEX, IMSS, Ferrocarriles Nacionales de México, etcétera), otros están regulados por el apartado B (Instituto Nacional Indigenista, ISSSTE), y otros, finalmente, por estatutos especiales (como la UNAM).

Más que una indefinición de criterio para adscribir al personal de una entidad paraestatal a uno u otro apartado, las verdaderas causas de este desorden son eminentemente políticas.

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Si se tratara de establecer una mecánica precisa para determinar el régimen laboral aplicable a los organismos y empresas públicas, la argumentación sería muy simple: los entes paraestatales forman parte de la administración pública, y ésta, del poder ejecutivo federal; y en consecuencia, es el apartado B del artículo 123 constitucional el que debe regir sus relaciones laborales.

En suma, la LFTSE no rige en todas las dependencias y entidades del poder ejecutivo, sino sólo a algunas, y dentro de éstas, no se aplica a todos los trabajadores, ya que por disposición de la propia ley, quedan excluidos:

1. Los trabajadores de confianza.

La LFTSE no los define sino que enumera en su artículo 5o. los diversos cargos de confianza dentro de cada una de las dependencias y entidades sujetas a su régimen, estableciendo, además, que cuando se cree un nuevo cargo la disposición legal que le dé origen determinará si es de base o de confianza.

Los trabajadores de base, son todos aquéllos no incluidos en la enumeración de los cargos de confianza. A pesar de que los trabajadores de confianza no están tutelados por la LFTSE, la Constitución les reconoce como derechos mínimos: la protección al salario y la seguridad social.

Asimismo, la Suprema Corte de Justicia ha establecido que los empleados de confianza tienen derecho a acudir al Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje, a fin de resolver los conflictos que surjan entre ellos y el Estado.[1]

2. Los miembros del Ejército y Armada Nacionales, con excepción del personal civil del Departamento de la Industria Militar.
3. El personal militarizado o que se militarice legalmente.
4. Los miembros del Servicio Exterior Mexicano.
5. El personal de vigilancia de los establecimientos penitenciarios, cárceles o galerías, y
6. Aquellos que prestan sus servicios mediante contrato civil o estén sujetos a pago de honorarios.» «La LFTSE resuelve en su artículo 12, el problema de la naturaleza del acto que origina la relación de trabajo con el Estado, señalando que: «los trabajadores prestarán sus servicios en virtud de nombramiento expedido por el funcionario facultado para extenderlo o por estar incluidos en las listas de raya de trabajadores temporales, para obra determinada o por tiempo fijo».

El nombramiento —acto materialmente administrativo— genera la función pública, y ha de contener: los datos generales del trabajador, los servicios que deberá prestar y el lugar en el que los prestará, el sueldo y la duración de la jornada de trabajo, así como el carácter del propio nombramiento (definitivo, interino, provisional, por tiempo fijo, o por obra determinada). La función pública puede suspenderse o concluir definitivamente.

Se suspende cuando el trabajador contrae alguna enfermedad que entrañe peligro para quienes trabajan con él; cuando esté sujeto a prisión preventiva seguida de sentencia absolutoria o cuando, teniendo encomendado el manejo de fondos, valores o bienes, apareciere una irregularidad que amerite investigación, y en este último caso, la suspensión podrá durar hasta sesenta días.

La terminación de la función pública no da lugar a responsabilidad alguna para los titulares de las dependencias, cuando se produce: por renuncia o abandono de empleo; por conclusión del término o de la obra determinantes de la designación, por muerte del trabajador o su incapacidad permanente física o mental que le impida el desempeño de sus labores; por resolución del Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje en casos tales como el incurrir en faltas de probidad u honradez o en actos de violencia, desobediencia reiterada e injustificada, falta comprobada del cumplimiento de las condiciones generales de trabajo, o prisión que sea resultado de una sentencia ejecutoriada, etcétera.» «La función pública —de acuerdo con la LFTSE— se establece entre los trabajadores del Estado y los titulares de las dependencias y entidades reguladas por la Ley. De esta relación derivan derechos y obligaciones para ambas partes, cuyo contenido está previamente determinado.

Entre las obligaciones de los titulares de dependencias y entidades públicas, podemos citar: el preferir, en igualdad de condiciones, a los trabajadores sindicalizados, a los que representen la única fuente de ingreso familiar, a los veteranos de la Revolución y a los supervivientes de la invasión de 1914, a los que con anterioridad hubieran prestado servicio y a los que acrediten tener mejores derechos escalafonarios; cumplir con los servicios de higiene y protección de accidentes; reinstalar a los trabajadores y pagarles los salarios caídos, cuando lo ordene laudo ejecutoriado; cubrir la indemnización por separación injustificada a los trabajadores que opten por ella; proporcionarles los útiles e instrumentos necesarios para ejecutar el trabajo convenido; cubrir las cuotas correspondientes para que los trabajadores reciban los beneficios de la seguridad y servicios sociales y hacer las deducciones, en los salarios que soliciten los sindicatos respectivos, siempre que se ajusten a la ley.

Por su parte, los trabajadores al servicio del Estado, deben cumplir con los siguientes deberes:

1. Prestar la protesta de guardar la Constitución y las leyes que de ella emanen, en los términos del artículo 128 de nuestra carta magna. De acuerdo al artículo 130 de la misma ley fundamental, la simple promesa de decir verdad sujeta al que la hace, en caso de falta a ella, a las penas establecidas por la ley.
2. Desempeñar sus labores con la intensidad, puntualidad, cuidado y esmero apropiados, sujetándose a la dirección de sus jefes y a las leyes y reglamentos respectivos.
3. Observar buenas costumbres dentro del servicio.
4. Guardar reserva de los asuntos que conozca con motivo del trabajo.
5. Evitar la ejecución de actos que pongan en peligro su seguridad y la de sus compañeros.
6. Asistir a institutos de capacitación, para mejorar su preparación y eficiencia.

A este respecto, vale la pena citar el acuerdo para promover la mejor capacitación administrativa y profesional de los trabajdores al servicio del Estado (Diario Oficial, 26 de junio de 1971) que señala que las dependencias del ejecutivo federal y los organismos públicos incorporados al régimen del ISSSTE, coordinarán con éste sus acciones de capacitación de personal y procurarán que los ascensos se produzcan conforme al escalafón.» «7. Residir en el lugar que el nombramiento señale para la prestación de servicios.

La Corte ha señalado que cuando en el texto de un nombramiento no se señala el lugar en el que se deberían desempeñar las labores, se infiere que la adscripción queda a la potestad del titular.

Asimismo, la LFTSE obliga a la dependencia en que presta sus servicios un trabajador que vaya a ser trasladado, a darle a conocer la causa del traslado y a sufragar los gastos de viaje y los de menaje (excepto cuando el traslado lo haya solicitado el mismo trabajador).»

Fuente: Información sobre la Función Pública en «Introducción al Derecho Mexicano», UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas: La Gran Enciclopedia Mexicana, Emilio Chuayffet Chemor, reimpresión de la 1a ed. de 1981.