Control Político en México

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Introducción a Control Político

Definición de Control Político

Ver el significado de Control Político en el Diccionario Jurídico

Control Político en el Derecho Parlamentario

Concepto y análisis ofrecido por el Diccionario universal de términos parlamentarios, de la Secretaría de Servicios Parlamentarios de la Cámara de Diputados: La palabra control, posee la etimología desarrollada en la anterior voz (Véase también, en relación a este tema, la siguiente entrada en la presente enciclopedia jurídica: control, función de). Por su parte, política, proviene del latín politicus, que a su vez se deriva del griego politikós que significa «perteneciente al gobierno o a la ciudad», pues dicho término se origina con la palabra en griego polis, que es «ciudad», y politéia, que es «organización del gobierno o de la ciudad» (Breve Diccionario Etimológico de la Lengua Castellana, 1990). En inglés la expresión sería political control, en francés, contrôle politique y, finalmente, en italiano sería controllo político (MLD. 1979).

Control Político sobre los Congresos

Aunque el término, según su significado etimológico, apunta hacia el control de la administración o del gobierno en sentido estricto, el concepto de control político se ha aplicado en México para describir el control que se ejerce sobre las asambleas legislativas por integrantes de las mismas, por integrantes del gobierno o la administración pública e, incluso, por sectores sociales como partidos políticos y grupos de presión sobre los congresos. El control político sobre los congresos se establece a través de la legislación, de usos y costumbres parlamentarios. La Gran Comisión, que en el Congreso de la Unión de México funciona desde 1824, ha sido instrumento de control político hacia el sistema de comisiones. Ante la aparición de partidos políticos nacionales y de la consolidación del presidencialismo en México durante el primer cuarto del siglo XX, el control del Ejecutivo y del partido político que lo postuló sobre el Congreso, ha garantizado no sólo la mayoría de sus partidarios como integrantes en el Congreso mexicano, sino que ha consumado el control político sobre los congresistas individualmente considerados mediante su asignación en las comisiones legislativas y mediante el control de la administración interna del Congreso.

Con el establecimiento legal de las fracciones parlamentarias y de los coordinadores parlamentarios, como líderes de los partidos políticos nacionales, representados en el Congreso de la Unión, se extienden los mecanismos de control político a todos los partidos sobre sus integrantes en la labor parlamentaria de los mismos. Por otra parte, para garantizar la existencia de una mayoría parlamentaria de un partido político, y así ejercer efectivamente un control político, se aprobó la reforma constitucional del 15 de diciembre de 1986 al artículo 54 de la Constitución mexicana, que desapareció por disposición de la reforma del 3 de septiembre de 1993, en la cual se había establecido la denominada «cláusula de gobernabilidad», que implicaba darle una sobrerrepresentación al partido político que hubiese alcanzado mayor número de constancias de mayoría relativa, mediante la asignación de diputados de representación proporcional en tal número que alcanzase la mayoría absoluta de integrantes. Los acuerdos parlamentarios a que se refiere la Ley Orgánica del Congreso, por la cual se llegan a consensos sobre el sentido de la votación, aun antes del debate plenario y de la votación definitiva, constituyen también instrumentos de control político que son frecuentes en la práctica parlamentaria mexicana (MANUEL GONZÁLEZ OROPEZA).

Instrumentos de control entre los poderes Legislativo y Ejecutivo en México

Si bien el control parlamentario se ejerce a través de todas las actividades del Parlamento, ello no es obstáculo para entender que hay mecanismos y órganos en donde dicho control se percibe con una mayor nitidez. Es también oportuno señalar que la eficacia que han tenido estos instrumentos en la vida parlamentaria mexicana se ha visto mediatizada por la coincidencia de un mismo partido tanto en el Poder Legislativo como en el Poder Ejecutivo. El hecho de que un solo partido haya contado con la mayoría de legisladores en ambas cámaras y ostentado por tanto tiempo la Presidencia de fa República ha asfixiado, en gran medida, la fuerza de todos los medios de control.94

El procedimiento legislativo

Encabezando a los mecanismos de control parlamentario podemos situar al procedimiento legislativo. A nuestro juicio, son principalmente dos las características que podemos señalar como esenciales para considerar al procedimiento legislativo como instrumento de control. En primer lugar, la participación de las minorías en el proceso de elaboración y aprobación de las leyes. Ciertamente las leyes son aprobadas por el Parlamento como órgano representante de la voluntad nacional pero, desde luego, ello exige que en el procedimiento de elaboración de las mismas se incorporen todas las voluntades presentes en las cámaras pues todos los grupos parlamentarios ostentan idéntica representación.95 Entre estas voluntades, la mayoría, por hecho de serlo, tiene asegurada su presencia en el debate, deliberación y aprobación del proyecto legislativo, el problema se plantea, por consiguiente, en la manera de garantizar la participación de las minorías en todo el discurrir del procedimiento legislativo y no sólo en un momento determinado.

En efecto, el hecho de que el procedimiento legislativo esté integrado por una sucesión de actos parlamentarios concatenados, a través de los cuales el Parlamento forma su voluntad respecto a la aprobación o no de una norma jurídica con rango de ley, provoca una mutación constante respecto de su objeto; esto es, en las tres fases genéricas del procedimiento (iniciación,96 deliberación y resolución) el objeto del debate va desde el proyecto de ley hasta el dictamen de la Comisión. Esa mutabilidad del objeto, en las fases del procedimiento, obliga, necesariamente, a articular suficientes mecanismos tendientes a garantizar la participación de las minorías parlamentarias en todas las etapas del procedimiento y frente a los diversos objetos de debate del mismo. En este contexto tienen sentido no sólo la elección de los miembros de los órganos de dirección de las cámaras, en donde debe participar la oposición, y la especificación de los turnos de intervención de los grupos parlamentarios; sino más concretamente y vinculados al procedimiento legislativo tienen un mayor significado la facultad de iniciativa o la presentación de enmiendas, o bien, la adopción de técnicas que se siguen en otros países para incorporar al dictamen de la Comisión las opiniones minoritarias, como pueden ser los votos particulares para su defensa ante el Pleno, la designación de una doble ponencia, por la minoría y la mayoría, técnica muy recurrida en el Bundestag, cuando el desacuerdo entre las dos posturas es diametralmente opuesto o irreconciliable.

La segunda característica, que convierte al procedimiento legislativo en instrumento de control, es su publicidad, la cual reviste importancia no sólo al momento del resultado final, sino también durante todo el proceso de integración de las voluntades. Al igual que la anterior, esta característica deriva de la definición del Parlamento como órgano representativo que impone no sólo la participación de todas las posiciones políticas representadas en su seno, sino que exige asimismo que esa participación se manifieste hacia el exterior. Si la actividad del Parlamento se desarrollara sin publicidad se cumpliría formalmente la competencia legislativa, pero el Parlamento no realizaría su función parlamentaria de representar, es decir, no serviría de conexión entre el Estado y la sociedad. Esta característica deviene de considerar al Parlamento como caja de resonancia, en donde la publicidad es la proyección hacia el exterior de la Asamblea, esto es, externar a la sociedad lo que está pasando al interior del órgano representativo. La información que el Parlamento envía a la sociedad no es aséptica y/o neutral, no se trata de una simple exposición, sino que al contrario, es una información con una enorme carga política y valorativa que persigue la formación de una opinión pública en favor o en contra de determinadas posiciones.

Queda claro que las anteriores características no son, ni mucho menos, limitativas, pues las mismas no son un obstáculo para destacar que el procedimiento legislativo sea también una magnífica oportunidad para que todos los grupos que integran el arco parlamentario debatan, discutan y controlen la gestión administrativa.

Controles financieros o Presupuestarios

Este instrumento financiero de control de los parlamentos como órganos encargados de autorizar y fiscalizar el gasto de los recursos públicos es una de sus más tradicionales funciones. Hay una entrada dedicada al control financiero por parte del Congreso.

Comparecencias de miembros del gabinete

El primer tipo de comparecencias que regula el articulo 93 constitucional, en su párrafo primero, es el que obliga a los secretarios de despacho y los jefes de los departamentos administrativos, luego de que esté abierto el periodo de sesiones ordinarias, a dar cuenta al Congreso del estado que guarden sus respectivos ramos. En la práctica los miembros del gabinete suelen informar de manera personal a las comisiones del Congreso.

Asimismo, la Constitución en el párrafo segundo del citado artículo 93 regula otro tipo a través de las cuales atribuye a cualquiera de las cámaras la facultad de citar a los secretarios de Estado, al procurador general de la República, a los directores y administradores de los organismos descentralizados federales o de las empresas de participación estatal mayoritarias para que informen cuando se esté discutiendo una ley o se estudie un negocio concerniente a sus respectivos ramos o actividades. Estas comparecencias se distinguen de las anteriores por ser una facultad de las cámaras, es decir, son éstas las que deciden cuándo es necesaria la presencia de dichos funcionarios. Este tipo de comparecencias, como lo constata la práctica, tiene como finalidad que las cámaras reciban informes de determinados servidores públicos y después puedan ser cuestionados sobre sus actividades. Como puede inferirse, entendemos que estas comparecencias sugieren una participación más activa de los parlamentarios. Ya que, como acertadamente ha señalado Tena Ramírez, la convocatoria a comparecer dirigida a los miembros del gabinete, es en realidad un emplazamiento al Presidente, en tanto que éstos no tienen responsabilidad política de sus actos sino que dependen de las decisiones presidenciales. Cuando concurren a explicar o informar, lo que explican y de lo que informan son decisiones presidenciales.

Comisiones de investigación

La reforma constitucional que adicionó el párrafo tercero al artículo 93 se llevó a cabo en 1977, como parte de lo que entonces se llamó la «Reforma Política», dicho párrafo desde entonces señala: «Las Cámaras a pedido de una cuarta parte de sus miembros, tratándose de los diputados, y de la mitad si se trata de los senadores, tiene facultad de integrar comisiones para investigar el funcionamiento de dichos organismos descentralizados y empresas de participación estatal mayoritaria. Los resultados de las investigaciones se harán del conocimiento del Ejecutivo.»

No nos detendremos demasiado en el análisis de las comisiones de investigación, porque el siguiente tema está dedicado íntegramente a estos órganos parlamentarios, pero conviene señalar aquí que fueron dos los objetivos que perseguía esta adición y se reflejaron en la exposición de motivos, a saber:

• encontrar fórmulas adecuadas para vigilar mejor las actividades de los organismos descentralizados, en virtud de que los mismos habían aumentado considerablemente;
• que el Congreso coadyuvará en forma efectiva en las tareas de fiscalización, supervisión y control que realiza el Poder Ejecutivo respecto de esas corporaciones y esta facultad se encuadra también dentro del marco de equilibrio que se buscaba entre Ejecutivo y Legislativo.

Sin embargo, la práctica las convirtió en ineficaces instrumentos para realizar la tarea, que por la vía de la reforma constitucional se le había señalado. Tal ineficacia se debe a:

• Una tergiversada interpretación de dicho párrafo. Las mayorías legislativas han entendido que para la creación de estas comisiones se necesita la anuencia o permiso del Pleno; situación que, resulta obvio, no contempla la Constitución.
• Una vez-que se ha logrado constituir una comisión de investigación, superando el obstáculo anterior, su ineficacia se debe a que las mismas carecen de una reglamentación adecuada que les permita ser verdaderos instrumentos de control parlamentario.
• Por cuestiones de procedimiento, es decir, porque cuando las mismas son solicitadas se pierden en la maraña de llegar a ser incluidas en la agenda u orden del día. Así sucedió, por ejemplo, con una Comisión que se solicitó para investigar a la Comisión Federal de Electricidad solicitada en 1989, 1990, 1991 y que finalmente nunca logró concretarse su creación.
• Por la inexistencia de una cultura de exigencia de responsabilidades políticas; es decir, hasta hace muy poco era frecuente que el líder de la fracción mayoritaria reaccionara con automática desconfianza a la solicitud de la oposición para crear una comisión de este tipo, si esto era’ así sus compañeros de partido reaccionaban de la misma manera, negándose a dar su consentimiento para la creación de una investigación de este tipo.

Hoy, parece claro, el alcance de este tipo de comisiones debe de ser más amplio, su objeto de investigación cada vez es menor ya que los organismos descentralizados tienden a desaparecer, al igual que las empresas de participación estatal; por ello es que nosotros venimos proponiendo que: las comisiones de investigación deben ser órganos parlamentarios de carácter temporal instados preferentemente, por los grupos parlamentarios minoritarios (de oposición), con facultades excepcionales que pueden vincular a terceros ajenos a la actividad parlamentaria, por medio de los cuales el Parlamento ejerce el control del gobierno respecto de aquellos asuntos de interés público cuyos resultados, a través de la publicidad tienden por un lado a poner en funcionamiento los procedimientos de responsabilidad política difusa y, por otro, al fortalecimiento del Estado democrático.

Posibilidades de ampliar los instrumentos de control parlamentario

Hasta aquí hemos visto los controles parlamentarios que la propia Constitución establece para que el Legislativo fiscalice la labor del Ejecutivo, mismos que han carecido de eficacia por diversas disfunciones en el sistema mexicano, tales como: mayorías aplastantes, disciplina de partido, escasez de oposición, etcétera. Las comparecencias de miembros del gabinete incorporadas a la práctica parlamentaria mexicana son el mejor ejemplo de que es posible introducir mecanismos de control, sin que nuestro sistema presidencial pierda lo que podría considerarse su esencia.

Bajo este hilo argumentativo, interesa destacar dos instrumentos que en otros países suelen ser instrumentos de control parlamentario, el primero de ellos equivale a lo que en nuestra práctica nacional conocemos como el Informe Presidencial, que aun sin ser mecanismo propio de control puede convertirse en tal y coadyuvar al fortalecimiento de las labores parlamentarias; el otro mecanismo son las preguntas y las interpelaciones.

El Informe Presidencial

Ciertamente el Informe Presidencial -véase más en esta enciclopedia jurídica mexicana– no es un mecanismo de control parlamentario, tal y como está concebido en la Constitución mexicana, y como lo han regulado las leyes orgánicas del Congreso de la Unión, incluso la publicada en el Diario Oficial de la Federación de 3 de septiembre de 1999; pero desde hace algún tiempo, no sólo la doctrina sino también la oposición e incluso algunos miembros del partido gobernante han reconocido que el formato del informe está agotado.

Preguntas e interpelaciones

Otras figuras muy vinculadas a la facultad de control y de una larga trayectoria en los sistemas parlamentarios, pero que en nada obstaculizarían el ejercicio del gobierno en un sistema presidencial, son las preguntas y las interpelaciones.

Las preguntas parlamentarias son instrumentos de que disponen los legisladores para obtener información del gobierno sobre cuestiones puntuales y concretas. Se trata de medios de fiscalización o inspección de carácter individual, en el sentido de que cualquier diputado o senador puede formularlas por sí mismos, sin más requisito. Con ello se distinguen de otros instrumentos de control, que sólo pueden desarrollarse por órganos colegiados como es el caso de las comisiones de investigación.

Las preguntas tienen como sujeto pasivo, o como destinatario, al gobierno y a sus distintos componentes y deben cuestionar sobre las materias de las que directa o indirectamente sea responsable, y no sobre aspectos o competencias que pertenecen a agentes políticos ajenos. También dichos instrumentos de control han de tener un objeto concreto y preciso, como corresponde a su característica de ser el medio más rápido para obtener determinada información. De esta manera se favorece una contestación puntual y sin dilaciones.

En la mayor parte de los ordenamientos que utilizan este instrumento de control es obligado que las preguntas se presenten por escrito, pero su contestación puede ser, a gusto de quien interroga, en forma oral, en alguna sesión del Pleno o de comisiones, o bien en forma escrita, en cuyo caso ambas (pregunta y respuesta) suelen incluirse en la publicación oficial de la Cámara de que se trate (Diario de Debates). Tratándose de las respuestas orales, suelen llevar la posibilidad de replicar con base en la respuesta proporcionada por el funcionario en turno. Las preguntas con contestación escrita carecen obviamente de esta posibilidad. Pero gracias a la precisión que brinda el lenguaje escrito es posible, en este caso, concretar el alcance de la respuesta.

Es oportuno señalar que en la mayor parte de los países que reconocen este medio de control suelen dedicarse a la semana por lo menos dos horas especialmente para el desahogo de las preguntas.

Las interpelaciones son interrogaciones dirigidas al gobierno sobre materias de carácter general o de particular relieve político, que suelen provocar la apertura de un debate que, eventualmente, termina con la votación de una moción en la que la Cámara fija su posición respecto al asunto debatido.

Se distinguen fundamentalmente de las preguntas parlamentarias, en que éstas suelen ser, como ya lo hemos dicho, concretas y precisas, mientras que las interpelaciones se reservan para el debate de cuestiones de relevancia general o de marcado interés político, a las que se requiere dedicar más tiempo. En suma, las interpelaciones se corresponden con cuestiones más amplias y genéricas, relacionadas directamente con la esencia de alguna política gubernamental, o bien, con hechos aislados, pero dotados de una gran relevancia política y social.

A juicio de algunos autores, incluir estos instrumentos de control en el contexto de la vida parlamentaria mexicana no afectarían en nada el desarrollo de la misma; por el contrario, dichos mecanismos, contribuirían al fortalecimiento de las relaciones institucionales que en todo sistema democrático involucran al Poder Legislativo y al Ejecutivo.

Control Político en el Derecho Parlamentario

Introducción General

La palabra control, posee la etimología desarrollada en la anterior voz (vid. supra, control, función de). Por su parte, política, proviene del latín politicus, que a su vez se deriva del griego politikós que significa perteneciente al gobierno o a la ciudad, pues dicho término se origina con la palabra en griego polis, que es ciudad, y politéia, que es organización del gobierno o de la ciudad (BDELC, 1990). En inglés la expresión sería political control, en francés, contrôle politique y, finalmente, en italiano sería controllo político (MLD. 1979).

Desarrollo de Control Político en este Contexto

La institución del Speaker surge en Inglaterra con ese nombre por ser la persona que transmite las resoluciones y debates entre el parlamento y el monarca. Esta función de enlace entre los dos poderes se desarrolló como una función de liderazgo, por la cual se le confiaba el control político de los miembros de un parlamento. De tal suerte, que el control político se hace a través del principal representante del partido político mayoritario en una Asamblea parlamentaria. Mundialmente, se considera que el control político se refleja en la capacidad de mantener el orden y, hasta cierto límite, la agenda del debate parlamentario.

Más Detalles

Aunque el término, según su significado etimológico, apunta hacia el control de la administración o del gobierno en sentido estricto, el concepto de control político se ha aplicado en México para describir el control que se ejerce sobre las asambleas legislativas por integrantes de las mismas, por integrantes del gobierno o la administración pública e, incluso, por sectores sociales como partidos políticos y grupos de presión sobre los congresos. El control político sobre los congresos, se establece a través de la legislación, de usos y costumbres parlamentarios. La Gran Comisión, que en el Congreso de la Unión de México funciona desde 1824, ha sido instrumento de control político hacia el sistema de comisiones. Ante la aparición de partidos políticos nacionales y de la consolidación del presidencialismo en México durante el primer cuarto del siglo XX, el control del Ejecutivo y del partido político que lo postuló sobre el Congreso, ha garantizado no sólo la mayoría de sus partidarios como integrantes en el Congreso mexicano, sino que ha consumado el control político sobre los congresistas individualmente considerados mediante su asignación en las comisiones legislativas y mediante el control de la administración interna del Congreso. Con el establecimiento legal de las fracciones parlamentarias y de los coordinadores parlamentarios, como líderes de los partidos políticos nacionales, representados en el Congreso de la Unión, se extienden los mecanismos de control político a todos los partidos sobre sus integrantes en la labor parlamentaria de los mismos. Por otra parte, para garantizar la existencia de una mayoría parlamentaria de un partido político, y así ejercer efectivamente un control político, se aprobó la reforma constitucional del 15 de diciembre de 1986 al artículo 54 de la Constitución mexicana, que desapareció por disposición de la reforma del 3 de septiembre de 1993, en la cual se había establecido la denominada cláusula de gobernabilidad, que implicaba darle una sobrerrepresentación al partido político que hubiese alcanzado mayor número de constancias de mayoría relativa, mediante la asignación de diputados de representación proporcional en tal número que alcanzase la mayoría absoluta de integrantes. Los acuerdos parlamentarios a que se refiere la Ley Orgánica del Congreso, por la cual se llegan a consensos sobre el sentido de la votación, aun antes del debate plenario y de la votación definitiva, constituyen también instrumentos de control político que son frecuentes en la práctica parlamentaria mexicana (MANUEL GONZÁLEZ OROPEZA).

Fuente principal: Diccionario Parlamentario (México)[1]

Recursos

Notas y Referencias

1. Diccionario Universal de Términos Parlamentarios, Secretaría de Servicios Parlamentarios, Dirección General de Bibliotecas, México

Bibliografía

BARQUÍN ÁLVAREZ, Manuel, La representación popular y la calificación de las elecciones federales en la reforma constitucional de 1990, en La modernización del derecho constitucional mexicano. Reformas constitucionales 1990-1993, UNAM, México, 1994.

________, Comentario al artículo 54, en Derechos del pueblo mexicano. México a través de sus constituciones, Cámara de Diputados, LV Legislatura, artículos 54-72, México, 1994, t. VII.

BERLÍN VALENZUELA, Francisco, Derecho Parlamentario, Fondo de Cultura Económica, México, 1995, 3a. reimp.

SILK, Paul, How Parliament Works, Longman, 1993.

Recursos

Véase También

• Comportamiento Político
• Cuerpo Político
• Conflicto Político
• Sistema Político
• Control
• Derecho Político
• Programa Político Gubernamental
• Congreso
• Sistema Político
• Régimen Político
• Poder Legislativo
• Poder Político
• Pensamiento Político

Bibliografía

• BARQUÍN ÁLVAREZ, Manuel, «La representación popular y la calificación de las elecciones federales en la reforma constitucional de 1990», en La modernización del derecho constitucional mexicano. Reformas constitucionales 1990-1993, UNAM, México, 1994.
• BARQUÍN ÁLVAREZ, Manuel, «Comentario al artículo 54», en Derechos del pueblo mexicano. México a través de sus constituciones, Cámara de Diputados, LV Legislatura, artículos 54-72, México, 1994, t. VII.
• Gabriel García Colorado y Francisco Palomino Ortega (coords.), El órgano superior de fiscalización y sus repercusiones institucionales, Instituto de Investigaciones Legislativas, LVII Legislatura, Cámara de Diputados, México, 2000.
• Felipe Tena Ramírez, Derecho constitucional, Porrúa México. 1985, p. 261.
• Amador Rodríguez Lozano, «La reforma del Estado y el Congreso de la Unión: una visión desde el Senado sobre el fortalecimiento del Poder Legislativo en México», en Revista del Senado de la República, núm. 3, t. 2, México, abril-junio de 1996, p. 19.
• Amador Rodríguez Lozano, La reforma al Poder Legislativo en México, UNAM, México, 1998, pp. 80 y 81.
• Jaime Cárdenas Gracia, Una Constitución para la democracia (propuesta para un nuevo orden constitucional), UNAM, México, 1996, p. 145.
• Silvano Tosi, Derecho parlamentario, México, Miguel Ángel Porrúa-Comité del Instituto de Investigaciones Legislativas de la Cámara de Diputados, LVI Legislatura, 1996, pp. 283-289.
• Femando Santaolalla, Derecho parlamentario español, Espasa-Calpe, Madrid, 1990, pp. 398-414.
• BERLÍN VALENZUELA, Francisco, Derecho Parlamentario, Fondo de Cultura Económica, México, 1995, 3a. reimp.
• SILK, Paul, How Parliament Works, Longman, 1993.