Gestión Pública en México

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La Nueva Gestión Pública y el Riesgo de Inundaciones en México

Nota: Véase sobre el control y evaluación de la Gestión pública en varios Estados del país en esta plataforma digital.

La puesta en marcha de importantes reformas de la gestión del sector público, muchas de las cuales se asocian con el paradigma de la Nueva Gestión Pública (NGP, véase mucho más a nivel mundial), comenzó a mediados de la década de 1990 en la Secretaría de Control y Desarrollo Administrativo de México. Este periodo marcó un cambio significativo en el compromiso económico de México con el mundo y un cambio radical en su entorno político interno. El gobierno de Fox (2000-2006) recogió el testigo de la reforma administrativa iniciada por el anterior gobierno de Zedillo, abogando por un servicio público más ágil, transparente y eficiente.

A lo largo de las dos últimas décadas y en diversos contextos -desde la protección civil hasta los servicios públicos y el alivio de la pobreza- se han transferido diversas funciones administrativas y operativas a niveles inferiores de gobierno, organismos estatales y autoridades municipales. Los esfuerzos por mejorar la transparencia y el acceso a la información también se han convertido en una prioridad para los organismos públicos mexicanos, y la mayoría de las agencias gubernamentales estatales y federales cuentan ahora con elaborados sitios web diseñados para facilitar la prestación de los servicios y la información necesarios a los ciudadanos-clientes. Los rasgos del paradigma de la Nueva Gestión Pública han surgido como características clave de las políticas y los programas de reforma aplicados en el sector del agua, y más ampliamente en la gestión de los riesgos de inundación, durante la década de 1990.

Las reformas de la política nacional del agua y la Nueva gestión pública

Hasta principios de la década de 1990, la gestión de las inundaciones era principalmente responsabilidad de la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidrológicos (SARH), una agencia federal altamente centralizada, tecnocrática y poderosa. En 1992 se promulgó una Ley Nacional del Agua que reflejaba claramente la filosofía administrativa de la Nueva gestión pública. Esta nueva ley se diseñó para mejorar el acceso y el suministro de agua recuperando una mayor parte de los costes de la gestión del agua y, lo que es más importante, otorgando concesiones para la gestión del suministro de agua a los gobiernos municipales y a las agencias cuasiprivadas. La ley también pretendía mejorar la participación de los gobiernos locales, los usuarios del agua y el sector privado en la gestión del abastecimiento de agua y el saneamiento, y ordenaba que los estados y los gobiernos locales se hicieran cargo de la inversión y el mantenimiento de las infraestructuras hídricas (según un informe de la Comisión Nacional del Agua publicado en 2003).

A nivel subnacional, el Estado de México creó una Comisión Estatal del Agua (CAEM, o Comisión del Agua del Estado de México) en 1999. En línea con las reformas hídricas nacionales, la política estatal de gestión del agua pretendía ser autosuficiente, generar recursos financieros a través de tarifas, aumentar la inversión en infraestructuras hídricas, fomentar una mayor participación del sector privado en la construcción de obras públicas y aliviar al estado y a los municipios (una unidad política aproximadamente equivalente a un condado estadounidense) de la carga financiera de la gestión del agua. En lugar de desempeñar estas funciones directamente, la CAEM proporciona información y asistencia técnica a los gobiernos municipales y a las «agencias descentralizadas de gestión del agua» (organizaciones cuasi privadas a nivel de municipio) en las actividades de gestión del agua.

Los resultados de un estudio realizado en 2004 y 2005 sobre la gestión de las inundaciones en el Alto Valle de Lerma ilustran el impacto potencial de estas reformas en la capacidad de adaptación. El estudio evaluó la capacidad institucional para la gestión del riesgo de inundaciones en el Alto Valle de Lerma en un intento de arrojar luz sobre cómo interactúan la política, la gobernanza y la respuesta a los desastres para influir en la capacidad de adaptación al cambio climático. El proyecto incluyó 48 entrevistas con funcionarios de organismos federales, estatales y municipales relacionados con el agua, la agricultura, la protección civil, el desarrollo urbano y la gestión medioambiental.

Gestión de inundaciones en el Alto Valle de Lerma

El Alto Valle de Lerma, al oeste de Ciudad de México, incluye una de las regiones más densamente pobladas de México, el Valle de Toluca. Aunque las inundaciones siempre han sido un problema en el valle, la frecuencia de las mismas aumentó significativamente tras las reformas institucionales de principios de los noventa. Según la Oficina Estatal de Protección Civil, tanto la frecuencia de las inundaciones como el número de municipios afectados se duplicaron en el Alto Valle de Lerma entre 1994 y 2005. El número de noticias en los medios de comunicación sobre desastres relacionados con inundaciones en el estado también se duplicó con creces durante el mismo periodo. Existen algunas pruebas de que las precipitaciones en la región se han vuelto más intensas, lo que sugiere que las precipitaciones pueden contribuir a aumentar el riesgo de inundaciones en el futuro. De hecho, aunque la mayoría de los escenarios de cambio climático para el centro de México predicen una disminución de la precipitación media anual, también hay pruebas de que el ciclo hidrológico se intensificará, lo que provocará fenómenos extremos más frecuentes y graves (según datos del Instituto Nacional de Ecología del 2009). Ante la perspectiva de un mayor riesgo de inundaciones, es probable que el contexto institucional de la gestión y la planificación de las inundaciones desempeñe un papel central a la hora de permitir o limitar la capacidad de adaptación, sobre todo a nivel de las autoridades municipales, que ahora son las responsables de diseñar las intervenciones a nivel local para reducir la vulnerabilidad ante las inundaciones actuales e, idealmente, futuras.

En virtud de las nuevas leyes estatales y federales sobre el agua, los municipios y las organizaciones cuasiprivadas de servicios hídricos han ampliado ahora sus funciones en la prestación de servicios hídricos y se han convertido en los principales responsables de la gestión del riesgo de inundaciones a través de actividades como la inversión en infraestructuras, el dragado de canales y el drenaje. Estos organismos también son responsables de la planificación del uso del suelo, la zonificación y el control del desarrollo residencial. No es sorprendente que estas nuevas responsabilidades hayan ido acompañadas de retos técnicos, financieros y de rendición de cuentas.

Capacidad técnica y financiera

Para responder eficazmente a la naturaleza cambiante del riesgo de inundaciones, los gobiernos locales deben mantener de forma proactiva y eficaz la infraestructura hidrológica de la que son responsables. En consonancia con los principios de la Nueva Gestión Pública, las empresas cuasi privadas de suministro de agua que ahora son responsables de la prestación de los servicios hídricos deben ser semiautónomas, recuperar sus costes de funcionamiento a través de las tasas cobradas a los usuarios del agua e invertir estos fondos en el mantenimiento de las infraestructuras. También tienen que pagar al Estado por el agua asignada a través del sistema estatal de agua (que a su vez fue comprada en bloques por el gobierno federal). Sin embargo, los entrevistados de la Comisión Nacional del Agua (CONAGUA) federal y de la CAEM (la agencia estatal) reconocieron que muy pocos de los operadores han podido recuperar los costes de la prestación de servicios, por no hablar de la inversión y el mantenimiento de las infraestructuras. La mayoría están endeudados con la CAEM, lo que a su vez ha mermado su capacidad financiera y aumentado su deuda con la CONAGUA.

Incluso si los gobiernos locales tuvieran capacidad financiera para participar en la planificación de la adaptación al cambio climático, necesitarían conocimientos técnicos sobre las tendencias y escenarios hidrológicos y climáticos para revisar las normas técnicas de construcción de canales, esclusas, puentes y funcionamiento de las presas. En los ámbitos federal y estatal, la reducción de las actividades operativas de la CONAGUA y la CAEM ha mermado la capacidad de vigilar las tendencias y los cambios en los recursos hídricos en un momento en que dicha vigilancia es cada vez más importante para la adaptación al cambio climático. Un funcionario de la CONAGUA estimó que los recursos huan sido reducidos en un 80% desde principios de los años noventa. Aunque ahora se supone que los recursos de la CONAGUA se destinan a actividades de vigilancia, los entrevistados reconocieron que pocos funcionarios tienen tiempo para hacer algo más que limitarse a recopilar, registrar y distribuir boletines de datos sobre los sistemas hidrológicos y el clima del país. La disminución de los recursos de la CONAGUA para actividades tanto científicas como operativas se refleja también en la disminución de la inversión en sus estaciones meteorológicas, lo que socava la capacidad nacional para vigilar el cambio climático. En una región en la que el hundimiento del terreno es ya un problema importante y los acontecimientos pasados son cada vez menos predictivos del comportamiento hidrológico futuro, un conocimiento técnico y un intercambio de información inadecuados pueden dar lugar a inversiones inadaptadas: infraestructuras que, en realidad, pueden aumentar los riesgos de inundaciones en el futuro.

Memoria y conocimientos institucionales

Una gestión eficaz de las inundaciones en el marco del cambio climático requiere conocer no sólo el estado pasado y presente del socioecosistema, sino también los cambios en curso y futuros de ese sistema a lo largo del tiempo. Aunque parte de este conocimiento está contenido en los documentos, planes, mapas y sistemas de información existentes, gran parte reside en la experiencia de individuos y organizaciones. Uno de los beneficios esperados de la descentralización era la capacidad de los gobiernos para aprovechar estos conocimientos y experiencias locales. Pero cuando las administraciones locales están en constante cambio, resulta difícil utilizar estos conocimientos para la elaboración de políticas. Cada tres años, es probable que cambie todo el personal y la dirección de un gobierno local, tras la celebración de nuevas elecciones y la persistencia de prácticas locales de patronazgo y clientelismo. Aunque la CAEM ofrece programas específicos de formación en gestión del agua para los operadores privados que cada vez son más responsables de la infraestructura y la prestación de servicios en los municipios, estos operadores rara vez duran más de una administración municipal. Los conocimientos acumulados, la experiencia e incluso los datos básicos y la información de seguimiento suelen perderse en el proceso.

Participación, capacitación y responsabilidad

Las reformas del agua destinadas a aumentar la transparencia y la participación en la toma de decisiones (mediante la descentralización y la recuperación de costes) no han cambiado significativamente la cultura institucional de la gestión del agua. En parte, la falta de participación ciudadana en la administración pública puede deberse a un grado significativo de desconfianza histórica hacia las autoridades locales. Los entrevistados en dos comunidades rurales afectadas por las inundaciones de 2003 revelaron que los residentes confiaban más en el gobierno estatal, activando los canales históricos de clientelismo (contactos personales y conexiones políticas), que en las autoridades municipales, que tenían el mandato oficial para las medidas de reducción del riesgo de inundaciones (por ejemplo, dragado, mantenimiento de diques o puentes). Por ejemplo, tras las inundaciones de 2003, los residentes afectados con mejores conexiones políticas presentaron peticiones manuscritas de indemnización directamente al Secretario de Estado de Agricultura. Aunque la responsabilidad legal de organizar una respuesta pública a una crisis recae en los gobiernos locales, la amenaza de protestas de las comunidades afectadas ante la puerta del Secretario de Agricultura solía motivar a la agencia estatal a responder con rapidez.

Aunque se han legislado más vías para la participación democrática en la gestión de catástrofes, sigue dándose el caso de que las «víctimas» de las inundaciones más movilizadas políticamente son las que pueden provocar una respuesta operativa. La continua dependencia de vías extralegales para provocar la acción del gobierno no sólo significa que se ignoran los canales democráticos a nivel local, sino que también sugiere que la estrategia «orientada al cliente» de la Ley de Reforma del Agua no racionaliza necesariamente la rendición de cuentas a los más vulnerables y menos poderosos. La naturaleza fragmentada de las intervenciones en caso de inundaciones y de la gestión del agua plantea, por tanto, importantes cuestiones sobre qué agencia o grupo de agencias, y a qué niveles de gobernanza, tienen los mandatos, las capacidades y los mecanismos de rendición de cuentas para liderar la región en la mejora de la capacidad de adaptación a los cambiantes riesgos de inundación.

En general, los objetivos generales de la Nueva gestión pública de las reformas del sector del agua adoptadas a mediados de los años noventa parecen estar mal alineados con las necesidades y capacidades institucionales para la gestión de los riesgos de inundación. La inadecuación de las reformas de la NPM para abordar la complejidad social y medioambiental del riesgo de inundaciones ofrece oportunidades para la perpetuación de modos de funcionamiento institucionales arraigados. La cultura institucional de México sigue muy intacta, y los «frenos y contrapesos democráticos, controles sociales y mecanismos de supervisión» considerados necesarios para el éxito de la Nueva Gestión Pública no existen (todavía). Otros análisis de la implementación de la Nueva Gestión Pública en México han constatado que las expectativas de participación pública y de prestación de servicios orientados al cliente se ven obstaculizadas por la falta de organizaciones de la sociedad civil y la inexperiencia en el proceso democrático. Como resultado, los gobiernos locales pueden tener ahora más responsabilidades, pero en muchos casos los dirigentes locales recurren a consultores del sector privado, a funcionarios de niveles superiores de la administración o a jefes políticos locales (caciques) para compensar la falta de capacidad.

Sin embargo, incluso si se aplicara tal y como está previsto, no está claro que la Nueva Gestión Pública fuera un enfoque eficaz para la gestión de los riesgos de inundación. Una mayor participación pública y una gestión más eficaz de los recursos locales seguirían sin resolver el desajuste fundamental entre la prestación de servicios descentralizada y «basada en el cliente» en el sector del agua y la visión coordinada, intersectorial, a escala de cuenca y a más largo plazo necesaria para reducir el riesgo de inundaciones.

Recursos

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Véase También

• Administración de relaciones exteriores
• Cooperación intergubernamental
• Coordinación interinstitucional
• Servicios de inteligencia
• Gestión de riesgos en la Administración Pública
• Investigaciones gubernamentales
• Cambio organizativo
• Propiedad pública
• Productividad en la administración pública
• Rendición de cuentas en la administración pública
• Función pública
• Glosario de Administración Pública
• Gastos públicos
• Aprendizaje organizacional
• Contratos públicos
• Gestión de crisis en la administración pública
• Comunicación en la administración pública
• Federación
• Inundaciones
• Comunicación organizativa
• Agencias administrativas
• Gestión del sector público
• Servicios públicos (prestación)
• Riesgos
• Política energética
• Política ambiental
• Protección del medio ambiente
• Administración de la Seguridad social
• Ecología urbana
• Agua
• Política de transporte
• Salud pública
• Servidores públicos
• Administración local
• Gestión del agua
• Transparencia en la administración pública
• Racismo en la administración pública
• Registros públicos
• Planificación política
• Gestión de personal
• Administración militar
• Gestión de calidad total en la administración pública

Contingencias Hidráulicas

Bibliografía

• Información sobre la Gestión pública en el «Diccionario Jurídico de la Administración Local,» de Salvador Trinxet (2017)