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Nueva Gestión Pública en México

[aioseo_breadcrumbs] [aioseo_breadcrumbs] Nota: Está relacionado con la información relativa al Gobierno Electrónico en general, y la información relativa a las fases del Gobierno Electrónico. A nivel regional, puede interesar la información relativa al Gobierno Electrónico en Asia.
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La Nueva Gestión Pública en México

Nota: Véase sobre el control y evaluación de la Gestión pública en varios Estados del país en esta plataforma digital.

En los últimos 20 años, las políticas y estructuras del sector público de todo el mundo se han visto influidas por la «Nueva Gestión Pública» (NGP), una filosofía de la administración asociada a las reformas neoliberales del sector público. Aunque estas reformas han cambiado la estructura y el funcionamiento de la administración pública tanto en los países en desarrollo como en los desarrollados, no se han explorado sus implicaciones para la adaptación al cambio climático. De hecho, gran parte de la investigación sobre la gobernanza de la adaptación ha sido relativamente teórica y no empírica.

Pretendemos subsanar esta carencia analizando las posibles tensiones entre la Nueva Gestión Pública y la creación de capacidad de adaptación. Hemos examinado las formas en que la Nueva Gestión Pública ha afectado a la gobernanza y a la capacidad de adaptación, y el ajuste institucional entre los objetivos de la Nueva Gestión Pública y las exigencias de la gestión de los riesgos cambiantes del cambio climático. Para ilustrar nuestro argumento, presentamos dos estudios de casos de reformas en sectores públicos específicos y la capacidad de estos sectores para hacer frente a la variabilidad climática (como sustituto para hacer frente a los retos cotidianos del cambio climático): nos fijamos en la gestión del riesgo de inundaciones en México. Aunque los contextos políticos, económicos y geográficos de estos casos son fundamentalmente diferentes, ilustran ciertos impactos similares en la adaptación al cambio climático tras la adopción de reformas de Nueva Gestión Pública, lo que nos proporciona importantes lecciones sobre el impacto de la ideología de la administración pública en la capacidad de adaptación.

La aplicación de reformas políticas al estilo de la Nueva Gestión Pública en México revela compensaciones que van en contra de la mejora de la capacidad de adaptación local y, en menor medida que en Europa, tienen impactos potencialmente negativos. La mayor eficacia en la prestación de servicios que describimos en los dos estudios de caso -ya se trate de viviendas de bajo coste construidas según reglas y normas claras, o del suministro y la gestión del agua- era sin duda necesaria en México. Sin embargo, los cambios en la política y la administración no han mejorado la capacidad de abordar las cuestiones complejas, intersectoriales y transescalares que son fundamentales para el riesgo del cambio climático. En México, las tendencias de los desastres por inundaciones sugieren que los nuevos acuerdos institucionales no han sido eficaces para reducir el riesgo de inundaciones. En México, las reformas al estilo de la Nueva Gestión Pública han planteado difíciles cuestiones de rendición de cuentas y participación de las partes interesadas en el proceso de adaptación.

El caso de México ilustra problemas de ajuste institucional, en los que las reformas institucionales han reestructurado el control y la participación en la reducción del riesgo de formas que no se ajustan a la escala espacial y temporal del peligro. Debido a los múltiples factores sociales, medioambientales, políticos y económicos que contribuyen a la vulnerabilidad social en lugares concretos, la coordinación entre escalas y sectores es fundamental. En el caso mexicano, la combinación de la descentralización de la planificación de recursos a los gobiernos locales y las agencias del sector cuasi privado ha reducido las intervenciones de gestión del riesgo de inundaciones a problemas muy limitados y muy localizados: un canal bloqueado o un tramo de río que necesita ser dragado. Los procesos sociales y medioambientales más amplios que subyacen a las inundaciones ya no ocupan un lugar central en los mandatos de ninguno de los organismos legalmente responsables, y hay pocas pruebas de que el cambio de responsabilidades haya redundado en una mayor eficacia económica.

En México, la devolución de funciones clave de regulación y planificación a agencias administrativas de menor nivel y al sector privado ha fragmentado la toma de decisiones. Dicha devolución y descentralización no son necesariamente contrarias a la adaptación. En general, se está de acuerdo en que la adaptación debe aplicarse a la escala a la que se producen los impactos, de modo que las poblaciones específicas respondan y se anticipen a los impactos relacionados con el clima allí donde viven y llevan a cabo sus actividades cotidianas. Sin embargo, la gestión del riesgo de inundaciones puede ser una excepción a este supuesto. Las inundaciones son un proceso verdaderamente sistémico, que implica la interacción de factores a escalas espaciales y administrativas a menudo alejadas del lugar local de los daños causados por las inundaciones. Cuando los beneficios económicos privados son evidentes, una mayor participación del sector privado en la toma de decisiones y en el control del desarrollo tecnológico podría agilizar los procesos de adaptación. En algunos casos, sin embargo, las reformas políticas no han permitido una mayor participación de las partes interesadas vulnerables en la toma de decisiones.

El impacto de las reformas al estilo de la Nueva Gestión Pública ha suscitado nuevas preocupaciones sobre los recursos técnicos y humanos que son fundamentales para mejorar la capacidad de adaptación. La transferencia de responsabilidades del sector público al privado en México ha reducido los conocimientos técnicos (y en algunos casos financieros) en el sector público, aunque las reformas han aumentado algunos conocimientos técnicos formales en el sector privado,

La transferencia de responsabilidades del sector público al privado en algunos sectores de México ha reducido los conocimientos técnicos (y en algunos casos financieros) en el sector público. aunque las reformas han aumentado algunos conocimientos técnicos formales en el sector privado, se ha perdido gran parte de los conocimientos locales informales que son tan importantes para la adaptación. En el sector hídrico mexicano, la pérdida de personal en las comisiones del agua estatales y federales ha reducido la capacidad de supervisar y prever los cambios en los recursos hídricos en todo el sistema. Existe el riesgo de que la gestión del agua se reduzca a actividades operativas cotidianas a expensas de una acción anticipatoria a más largo plazo. Estas conclusiones refuerzan las preocupaciones planteadas por la doctrina internacional en el sentido de que las transferencias de recursos y conocimientos a menudo no siguen el traspaso de responsabilidades del Estado a la población y los organismos locales. La erosión de la capacidad estatal existente, a menudo asociada a la Nueva Gestión Pública, agrava la amenaza a la capacidad de adaptación.

Otros problemas se derivan de la elevada rotación del personal del sector público en México, que socava la memoria institucional y reduce las oportunidades de aprendizaje. En el sector hídrico mexicano, la pericia que podría utilizarse para la adaptación no está arraigada en las propias instituciones, sino en los individuos que trabajan en ellas. La erosión de la pericia del sector público ha debilitado el intercambio de información entre los gobiernos municipales y las empresas privadas, que antes era fundamental para aprender a reducir el riesgo en contextos geográficos específicos. La pérdida de conocimientos locales es una amenaza particular para la capacidad de adaptación, ya que confiar únicamente en la regulación formal no garantizará la adaptación diferenciada necesaria.

La falta de rendición de cuentas y de capacitación sigue siendo una preocupación en México, aunque el problema se manifiesta de forma diferente en cada caso dados los distintos contextos institucionales. En México, la Comisión Nacional del Agua ya no tiene la capacidad de investigación necesaria para anticipar los impactos climáticos en las infraestructuras, y no está claro qué organismo cubrirá estas necesidades en contextos geográficos específicos. Por lo tanto, parte de la adaptación muy local que se está llevando a cabo es informal y no está supervisada, y es poco probable que las empresas nacionales sean responsables de los problemas asociados a dicha adaptación.

Una de las premisas de la Nueva Gestión Pública es que los servicios públicos pueden regirse en gran medida por las demandas de los «clientes» ciudadanos, pero prestar el «servicio» de una adaptación proactiva al clima, sobre todo a poblaciones vulnerables con poca influencia o control sobre los mercados o las políticas públicas, es una propuesta dudosa. En México, los gobiernos locales tienen ahora mayores responsabilidades y, dado que el proceso político se ha democratizado, se esperaba que mejorara la participación en la toma de decisiones. En la práctica, sin embargo, las reformas diseñadas para aumentar la participación y la transparencia no han cambiado la cultura institucional existente en la gestión del agua, y persiste una antigua desconfianza hacia las autoridades locales. La Nueva Gestión Pública se está aplicando a pesar de la falta de un marco institucional sólido, del Estado de derecho, de controles y equilibrios débiles, de sistemas de función pública y de sistemas eficaces de rendición de cuentas que se consideran requisitos previos para la Nueva Gestión Pública en muchos países desarrollados.

El resultado es una continua dependencia de canales extralegales que básicamente eluden al gobierno local y perpetúan las tradiciones de patronazgo, clientelismo y respuestas ad hoc a los desastres relacionados con el clima. Así, incluso cuando algunas comunidades son capaces de ejercer presión y expresar su demanda de mejores servicios, no hay garantías de que sus intereses sean representativos de un público vulnerable más amplio, o de que las respuestas que obtengan de los organismos responsables de la prestación de servicios aborden necesidades más amplias. Estas observaciones subrayan las sugerencias anteriores de que la descentralización que no aborda las estructuras de poder y las debilidades institucionales existentes puede reforzar las desigualdades y no abordar la vulnerabilidad de los más expuestos. Sin embargo, una toma de decisiones más eficaz y participativa tendrá poco impacto en la capacidad de adaptación si las instituciones que rigen estas decisiones son inapropiadas para el alcance temporal y la escala de los riesgos a los que se enfrentan. En el caso mexicano en particular, la Nueva Gestión Pública parece ser un modelo de reforma institucional inadecuado para gestionar la naturaleza del riesgo de inundaciones.

La puesta en marcha de importantes reformas de la gestión del sector público, muchas de las cuales se asocian con el paradigma de la Nueva Gestión Pública (NGP, véase mucho más a nivel mundial), comenzó a mediados de la década de 1990 en la Secretaría de Control y Desarrollo Administrativo de México. Este periodo marcó un cambio significativo en el compromiso económico de México con el mundo y un cambio radical en su entorno político interno. El gobierno de Fox (2000-2006) recogió el testigo de la reforma administrativa iniciada por el anterior gobierno de Zedillo, abogando por un servicio público más ágil, transparente y eficiente.

A lo largo de las dos últimas décadas y en diversos contextos -desde la protección civil hasta los servicios públicos y el alivio de la pobreza- se han transferido diversas funciones administrativas y operativas a niveles inferiores de gobierno, organismos estatales y autoridades municipales. Los esfuerzos por mejorar la transparencia y el acceso a la información también se han convertido en una prioridad para los organismos públicos mexicanos, y la mayoría de las agencias gubernamentales estatales y federales cuentan ahora con elaborados sitios web diseñados para facilitar la prestación de los servicios y la información necesarios a los ciudadanos-clientes. Los rasgos del paradigma de la Nueva Gestión Pública han surgido como características clave de las políticas y los programas de reforma aplicados en el sector del agua, y más ampliamente en la gestión de los riesgos de inundación, durante la década de 1990.

Cambio climático en las políticas públicas y la administración pública

Más allá del ámbito específico de la gestión del riesgo de catástrofes, la adaptación a los extremos climáticos es un tema relativamente nuevo para las políticas públicas y la administración pública. A medida que la adaptación al cambio climático emerge como una preocupación para los gobiernos a diferentes escalas, es necesario evaluar cómo las formas de gobernanza pueden influir en la capacidad de adaptación. No sostenemos que los principios de la Nueva Gestión Pública sean intrínsecamente reacios a la adaptación.

A medida que la adaptación al cambio climático emerge como una preocupación para los gobiernos a diferentes escalas, es necesario evaluar cómo las formas de gobernanza pueden influir en la capacidad de adaptación. No sostenemos que los principios de la Nueva Gestión Pública sean inherentemente hostiles a la adaptación al cambio climático. Sin embargo, nuestros estudios de casos ilustran que las filosofías sobre la organización y la estructura de la administración pública pueden permitir o dificultar la capacidad de adaptación. Como resultado de dos décadas de evaluaciones de las políticas inspiradas en la Nueva Gestión Pública en diversos contextos geográficos y sociopolíticos, la Nueva Gestión Pública ha evolucionado de formas que difieren de sus orígenes filosóficos y, en algunos contextos, ha cambiado de maneras que en realidad pueden potenciar la capacidad de adaptación al mejorar la eficacia y la prestación de servicios básicos. No obstante, los estudios de casos aquí descritos sugieren que sigue habiendo graves problemas en relación con el impacto de la Nueva Gestión Pública en la capacidad de los organismos del sector público para anticiparse a los riesgos y prepararse para el cambio climático, la necesidad de abordar las necesidades y preocupaciones locales y la responsabilidad del gobierno ante las poblaciones vulnerables.

Para abordar estas cuestiones, es necesario establecer marcos institucionales y sistemas de rendición de cuentas sólidos como parte de cualquier reforma de la gobernanza. La adaptación al cambio climático debe ser responsabilidad explícita de una entidad legal con suficientes recursos financieros y técnicos para llevar a cabo sus responsabilidades en la práctica, y para desarrollar redes de aprendizaje y asociaciones para la toma de decisiones entre los fragmentados actores públicos y privados. Dentro de un sistema institucional de este tipo, mantener el bienestar de las personas frente al cambio climático debe ser un derecho civil y no una «demanda» clientelar.

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Recursos

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Véase También

Bibliografía

Información sobre la Gestión pública en el «Diccionario Jurídico de la Administración Local,» de Salvador Trinxet (2017)