La Suprema Corte Revolucionaria en México
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El Papel de la Suprema Corte Revolucionaria en las Restituciones de la Reforma Agraria en México
La ley de 6 de enero de 1915 fue un decreto provisional expedido por un autonombrado “Primer Jefe” en uso de facultades extraordinarias, durante una guerra civil en la cual el país no tenía un poder judicial federal. Y, sin embargo, los constituyentes de 1916-1917 la incorporaron al nuevo artículo 27, y los ministros de la nueva Suprema Corte, electos por el Congreso el 1º de mayo de 1917, avalaron incondicionalmente sus postulados.114 En efecto, desde su reinstauración, la Suprema Corte jugó un papel importante en la definición de facultades y competencias entre los poderes Ejecutivo y Judicial, porque los propietarios afectados por las restituciones y dotaciones de inmediato promovieron amparos. De 1917 a 1924, los ministros pronunciaron más de 300 fallos con relación a temas agrarios. En ellos, legitimaron la expansión del poder del Ejecutivo y justificaron la disminución de la autoridad que constitucionalmente le pertenecía al Poder Judicial.115
La primera Suprema Corte revolucionaria (1917-1919) desde luego ratificó los poderes extraordinarios del Ejecutivo. En una de las primeras ejecutorias sobre la cuestión agraria, Elena Sesma viuda de Ruiz promovió un juicio de amparo contra el delegado de la Comisión Nacional Agraria, el gobernador y la Comisión Local Agraria de Tlaxcala por haber ordenado la restitución al pueblo de San Cosme Xalostoc de terrenos presuntamente pertenecientes a la hacienda Tochac. El abogado de Sesma arguyó que este procedimiento violaba los artículos 14 y 16 de la Constitución, los cuales garantizaban que nadie podía ser privado de sus propiedades sin previa notificación y mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos. El juez de distrito de Tlaxcala mandó suspender el acto reclamado, pero la Suprema Corte unánimemente revocó el auto, citando la fracción VII del artículo 27 constitucional, la cual disponía “que todas las leyes de restitución son de inmediata ejecución por autoridad administrativa”.116 Los ministros lo justificaron argumentando que la autoridad administrativa y no la judicial tenía jurisdicción sobre las restituciones, ya que la ley de 6 de enero de 1915 era “de interés social y de orden público porque tiende a resolver uno de los problemas más trascendentales para el país: el problema agrario”.117
Ya para febrero de 1919, la Suprema Corte había establecido la firme jurisprudencia de que los procedimientos que se basaban en la ley de 6 de enero de 1915 “deben hacerse por las autoridades administrativas y no por las judiciales”.118 Por ejemplo, en el amparo del representante del pueblo de Xochimilco, Facundo Olivares, la Suprema Corte fundamentó que:
«Conforme a la ley de 6 de enero de 1915, que tiene el carácter de constitucional, la dotación y la restitución de ejidos a los pueblos y comunidades debe hacerse administrativamente, pronunciando la última palabra en tales asuntos el Presidente de la República […] Las resoluciones presidenciales […] tienen el carácter de resoluciones judiciales. La solicitud respectiva es una verdadera demanda y los procedimientos seguidos, conforme a la ley de enero de 1915, constituyen un verdadero juicio, siendo la resolución que se dicte, una verdadera sentencia.»119
El Poder Ejecutivo no sólo expandió su esfera administrativa, sino que se convirtió en un verdadero tribunal. En 1923, Lucio Mendieta y Núñez equiparó los procedimientos agrarios con los de un proceso judicial. Explicó que, como todo juicio, el agrario también tenía etapas:
«Se establece como principio de todo procedimiento agrario una solicitud que viene a ser la demanda inicial del juicio. Se corre traslado de la solicitud a los propietarios afectados, haciéndoseles saber la instauración de la misma por medio de publicaciones […] De este modo, aun cuando no precisamente en la forma clásica del juicio, se conservaron en el procedimiento agrario las formalidades esenciales a que se refiere el artículo 14 de la Constitución que dice que nadie puede ser privado de sus propiedades sino mediante un juicio seguido ante un juzgado.»120
En efecto, la Comisión Nacional Agraria funcionaba como tribunal, como se puede observar en la siguiente resolución de la Suprema Corte. Cuando la administración agraria expropió terrenos para la dotación del pueblo de Santa Inés Zacatelco, Tlaxcala, los afectados denunciaron no haber sido parte de la tramitación del expediente de Zacatelco y que “la primera noticia que tuvieron fue la notificación del fallo presidencial”.121 El abogado argumentó que se violaban las garantías individuales de sus poderdantes porque “los quejosos no han sido oídos durante la tramitación del expediente, ni siquiera fueron citados en él, lo que hace que se les prive de sus propiedades y derechos sin que medie juicio en que se cumplan las formalidades del procedimiento”.122 En este caso, la Suprema Corte amparó a los quejosos porque,
«[…] como las solicitudes son unas verdaderas demandas, los procedimientos constituyen un verdadero juicio, y la resolución definitiva goza de la naturaleza de una sentencia y mediante ella se priva a los terratenientes de sus propiedades, posesiones y derechos, es indudable que para que esa expropiación no pueda considerarse como ilegal, debe hacerse conocer la solicitud a los probablemente afectados con dicha expropiación, para que conociéndola puedan hacer uso de todos los medios de defensa que la ley concede.»123
Otra manera en que la reforma agraria carrancista alteró la división de poderes decimonónica, fortaleciendo al Poder Ejecutivo a costa del Judicial, fue creando nuevas normas para las expropiaciones agrarias. Durante el porfiriato había dos reglas fundamentales: primero, toda expropiación debía ser por causa de utilidad pública y debía ser transferida a un órgano del Estado (ya fuera la federación, las entidades federales o los ayuntamientos); segundo, la expropiación sólo se podía hacer con previa indemnización.124 Las primeras dos supremas cortes revolucionarias (1917-1923) siguieron muy estrictamente estos preceptos en los casos de expropiaciones no agrarias.125 Sin embargo, en el caso de las dotaciones, los ministros ayudaron a concebir una nueva forma de expropiación en cuanto al significado de la utilidad pública y el requerimiento de la previa indemnización. En efecto, en el amparo de Julio Luján en contra de actos de la legislatura y el gobierno de Durango, los magistrados resolvieron que “la Constitución Federal vigente, en su artículo veintisiete, establece principios generales para la expropiación y reglas especiales para los casos en que ésta tiene por objeto la solución del problema agrario”.126
Por “utilidad pública en cuestiones agrarias” debía entenderse “lo que satisface una necesidad pública y redunda en beneficio de la colectividad, siendo esencial que la cosa expropiada pase a ser del goce y de la propiedad de la comunidad y no de simples individuos”.127 “La comunidad” eran las poblaciones rurales con categoría política (villas, pueblos, rancherías, entre otras) que carecían de tierras y aguas.128 Sin embargo, en las expropiaciones agrarias el Ejecutivo no transfería la propiedad privada a un órgano del Estado, como el ayuntamiento, sino que la transfería a los comités particulares administrativos -arreglos institucionales carrancistas, creados para los manejos de los bienes comunales- mientras se reglamentaban las leyes federales en la materia.129
En cuanto a la indemnización, la Suprema Corte permitió la expropiación de tierras y aguas privadas sin previa compensación para dotar a los pueblos necesitados. Por ejemplo, en el amparo promovido por Rafael de Salcedo y Echave en contra de la expropiación de su propiedad para la dotación de tierras al pueblo de San Pedro Totoltepec (Estado de México), los ministros de la Corte consideraron que
«[…] el Ejecutivo está facultado por la Constitución para decretar expropiación de la propiedad privada a fin de dotar de tierras a los pueblos, discrecionalmente, sin más restricción que el respeto a la pequeña propiedad, no teniendo los propietarios expropiados más derecho que el de [posteriormente] exigir la indemnización correspondiente.»130
La Suprema Corte no sólo justificó los poderes extraordinarios del Ejecutivo en materia agraria, sino que también redujo la autoridad del Poder Judicial al prohibir la inmediata suspensión de un acto por los Juzgados de Distrito -poder que tenían los jueces de distrito en todos los demás asuntos.131 Ya en la sentencia de 1917, en el amparo promovido por Elena Sesma en Tlaxcala, la Suprema Corte falló que “la inejecución de resoluciones fundadas en la misma ley, afecta directamente y causa perjuicio al Estado y a la sociedad”.132 Ese mismo año, en el amparo promovido por la familia Sada en contra de la expropiación de su propiedad para la dotación de tierras al pueblo de Nazareno Etla, Oaxaca, la Suprema Corte argumentó que
«[…] de concederse la suspensión, se seguían perjuicios a la sociedad, en cuyo beneficio y para satisfacer necesidades de orden político, se dictaron las medidas y disposiciones contenidas en la Ley Agraria de seis de enero de mil novecientos quince, elevada a Ley Constitucional, como lo declara el artículo 27 de la Constitución.»133
Una forma más en que los ministros de la Suprema Corte redujeron la autoridad del Poder Judicial en materia agraria era pasando por alto el derecho a ser oído del artículo 10 de la ley de 6 de enero de 1915. Este artículo establecía que “los interesados que se creyeren perjudicados con la resolución del encargado del Poder Ejecutivo de la Nación, podrán ocurrir ante los tribunales a deducir sus derechos dentro del término de un año”.134 Y, sin embargo, ni la ley de 6 de enero de 1915 ni los subsecuentes reglamentos agrarios definieron el procedimiento judicial ordinario a favor de los afectados por las dotaciones o restituciones (ya fueran propietarios o pueblos). En efecto, según Cabrera Acevedo, “en realidad, nadie sabía a punto fijo cuál debería ser la naturaleza del juicio a que se refería la ley de 6 de enero de 1915, ni ante qué autoridades habría de intentarse ni en contra de quién”.135
La falta de procedimientos judiciales ordinarios significó que los afectados no tenían más recurso que el amparo: “La Suprema Corte de Justicia -explica Sandra Kuntz- era la única instancia judicial para corregir los errores que pudieran cometer los órganos administrativos (las comisiones locales, la Comisión Nacional Agraria, etc.) encargados de gestionar la redistribución de la propiedad agraria”.136 Más aún, los afectados de estos errores o violaciones de las nuevas leyes agrarias no sólo eran grandes propietarios, sino también beneficiarios del reparto.
En un caso, por ejemplo, Victoriano Medina y los demás miembros del comité particular administrativo del pueblo de San Juan Ixtayopan, Xochimilco, obtuvieron la restitución de sus terrenos en 1917, pero en 1920 la Comisión Local Agraria del Distrito Federal les quitó una fracción presuntamente perteneciente a un pequeño propietario que no había podido comprobar su derecho en 1917 porque, “debido a la revolución, casi todos los habitantes estaban fuera de sus hogares”.137 Por falta de procedimientos judiciales ordinarios, tuvieron que pedir amparo contra actos del gobernador y de la Comisión Local Agraria del Distrito Federal. La Suprema Corte falló en favor del amparo, dejando sin valor la resolución del gobernador y de la comisión local “que quita a los quejosos una posesión que de hecho y derecho les corresponde”.138
La falta de un recurso judicial ordinario que convertía a la Suprema Corte en la única instancia judicial capaz de rectificar los abusos cometidos por las autoridades agrarias tarde o temprano la transformaría en un obstáculo para la reforma agraria -una historia compleja que aún falta por escribir con base en los expedientes de archivo.
Fuente: Historia Mexicana, El Colegio de México (CC BY-NC-ND 4.0)
Recursos
Notas
114. Para las discusiones de los constituyentes sobre las reformas del artículo 27 de 1917 véase, entre otros, ROUAIX, Génesis de los artículos 27 y 123.
115. Autores que concuerdan con la idea de que le Suprema Corte apoyó incondicionalmente al Ejecutivo en cuanto a las cuestiones agrarias por lo menos hasta 1924 incluyen a CABRERA ACEVEDO, La Suprema… años constitucionalistas, t. I, p. 40; JAMES, Revolución social, pp. 57-89, y Kuntz, La Reforma Agraria, pp. 3-29.
116. Semanario Judicial, época 5, t. 1, pp. 400-403 (2 oct. 1917). Véase también Semanario Judicial, época 5, t. 1, pp. 945-946 (29 dic. 1917), y Semanario Judicial, época 5, t. 2, pp. 963-965 (21 mar. 1918).
117. Semanario Judicial, época 5, t. 1, pp. 400-403 (2 oct. 1917). Véase también James, Mexico’s Supreme Court, p. 80.
118. Semanario Judicial, época 5, t. 4, pp. 402-407 (15 feb. 1919).
119. Semanario Judicial, época 5, t. 5, pp. 649-668 (15 oct. 1919).
120. MENDIETA Y NÚÑEZ, El problema agrario, p. 190.
121. ACSCJN, exp. 104 (1924), en KUNTZ, La Reforma Agraria, pp. 55.
122. ACSCJN, exp. 104 (1924), en KUNTZ, La Reforma Agraria, pp. 55-56.
123. ACSCJN, exp. 104 (1924), en KUNTZ, La Reforma Agraria, p. 62.
124. Véase también James, Revolución social, p. 63.
125. Herrera-Martin, “Judicial Review of Expropriation”, pp. 148-149.
126. Semanario Judicial, época 5, t. 4, p. 918 (29 abr. 1919). Cursivas de la autora.
127. Semanario Judicial, época 5, t. 4, p. 919.
128. “Artículo 27 de la Constitución de 1917”, en FABILA, Cinco siglos, pp. 261-264.
129. Para los comités particulares agrarios, véase la circular núm. 22 de la Comisión Nacional Agraria (18 de abril de 1916), en FABILA, Cinco siglos, pp. 272-273, y Baitenmann, “El que parte y reparte”.
130. Semanario Judicial, época 5, t. 2, p. 1053 (3 abr. 1918).
131. JAMES, Revolución social, p. 63.
132. Semanario Judicial, época 5, t. 1, pp. 400-403 (2 oct. 1917).
133. Semanario Judicial, época 5, t. 1, pp. 945-946 (29 dic. 1917).
134. “Decreto de 6 de enero de 1915”, en FABILA, Cinco siglos, p. 231. También dispone que, “en los casos en que se reclame contra reivindicaciones y en que el interesado obtenga resolución judicial declarando que no procedía la restitución hecha a un pueblo, la sentencia sólo dará derecho a obtener del Gobierno de la Nación la indemnización correspondiente”, p. 232.
135. CABRERA ACEVEDO, La Suprema … años constitucionalistas, t. I, p. 38.
136. KUNTZ, La Reforma Agraria, p. 27.
137. Semanario Judicial, época 5, t. 10, p. 770 (6 abr. 1922).
138. Semanario Judicial, época 5, t. 10, p. 771.