Restituciones de la Reforma Agraria en México
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Historia de las Restituciones de la Reforma Agraria en el Siglo XIX
Sabemos que a lo largo del siglo XIX los representantes de los pueblos utilizaron activamente las diversas instancias judiciales (litigios, juicios y amparos) para tratar de resolver sus disputas por las tierras entre pueblos, y entre pueblos y particulares.1 Sin embargo, estos procesos siempre fueron costosos y tardados. Además, los apoderados de los pueblos tuvieron una incierta capacidad legal para realizar actos jurídicos sobre su propiedad colectiva, por lo que muchos decidían presionar al Poder Ejecutivo (funcionarios municipales, jefes políticos, gobernadores, titulares de las Secretarías de Fomento, Hacienda y Justicia, y hasta al mismo presidente) para que resolviera estas querellas administrativamente. Los funcionarios de este poder podían practicar diferentes formas de mediación y arbitraje, y en algunos estados expedían (o no) permisos para litigar. Sin embargo, a lo largo del siglo XIX, los juzgados y la Suprema Corte defendieron exitosamente su jurisdicción sobre los asuntos contenciosos, incluyendo los juicios de reivindicación y los de apeo y deslinde de las tierras de los pueblos.
Durante los años maderistas, la Secretaría de Fomento continuó la política de desamortización como una manera de resolver las querellas por las tierras comunales, prometiendo solucionar los conflictos “dentro de su esfera de acción administrativa”.2 Decenas de apoderados de los pueblos vieron en esta política agraria una oportunidad para resolver sus conflictos fuera de los tribunales. Sin embargo, Francisco I. Madero no tenía la intención de invadir la esfera judicial. Más aún, muchos propietarios impugnaron los apeos y deslindes promovidos por Fomento y solicitaron protección de la justicia federal. Al defender los derechos de propiedad privada inscritos en la Constitución de 1857, la Suprema Corte invalidó todo intento por parte de la Secretaría de Fomento de mediar en los conflictos por las tierras de los pueblos.
Después del asesinato de Madero, Venustiano Carranza desconoció al Poder Judicial y no lo reestableció sino hasta 1917. En este ínterin firmó una ley agraria que permitió al Ejecutivo ejercer la justicia fuera de los tribunales, al transformar los juicios reivindicativos y de apeo y deslinde en restituciones agrarias (las cuales, cuando no se podían justificar, se convertían en “dotaciones”). Lo que en su momento fue una ley provisional, expedida por Carranza en uso de facultades extraordinarias durante una guerra civil en la cual el país no tenía un Poder Judicial federal, fue incorporada por los constituyentes de 1916-1917 al nuevo artículo 27. Más aún, la nueva Suprema Corte, electa el 1º de mayo de 1917 por el Congreso, participó incondicionalmente en la ampliación de la jurisdicción del Ejecutivo, cediéndole a éste una serie de prerrogativas que constitucionalmente le pertenecían. El resultado fue, según el magistrado Sergio García Ramírez, que “en el Ejecutivo se reunirían, por voluntad de una historia imperiosa, los poderes que regularmente se hallan separados”, concediéndole al Ejecutivo “facultades metaconstitucionales”.3
Esta perspectiva de la reforma agraria como un reajuste de las facultades y competencias entre los poderes Ejecutivo y Judicial nos permite revalorar las ideas dominantes sobre el momento fundacional del derecho agrario y los orígenes del autoritarismo presidencial mexicano del siglo XX.
La Resolución de los Conflictos por Tierras en el Siglo XIX
Sobre la resolución de los Conflictos por Tierras en el Siglo XIX, véase aquí.
La política agraria maderista: una oportunidad para solicitar la resolución de los conflictos por las tierras por la vía administrativa
Cuando en el artículo 3 del Plan de San Luis Potosí Madero ofreció revisar las disposiciones y fallos con los cuales a los pueblos se les había despojado de sus terrenos y prometió restituirlos a sus antiguos poseedores, cientos de representantes enviaron solicitudes o se presentaron ante las oficinas del Ejecutivo federal pidiendo que les hiciera justicia fuera de los tribunales.54 En Sinaloa, por ejemplo, los naturales del pueblo de Ocoroni le pidieron a Fomento que resolviera un litigio pendiente desde 1880 en contra de varios denuncios a sus propiedades.55 En el Estado de México, los líderes de Xilotepec explicaron que desde hacía varios años los hacendados habían ampliado la parte principal de su hacienda invadiendo terrenos del pueblo. Agregaron que “la defensa de nuestros intereses ha sido o mal hecha por las influencias de rico o ahondadas por nuestra falta de recursos para pagar a nuestros abogados”.56 También en el Estado de México, una comisión procedente del pueblo de Jocotitlán pedía:
«[…] que se apresure el deslinde de los terrenos de ese pueblo con la hacienda de Teacaque […] que desde hace como diez años que sucesivamente ha ido invadiendo los terrenos de los vecinos de Jocotitlán. Hace siete años que el litigio está entablado […] ventilándose este asunto en el Juzgado Tercero de lo Civil, pero hasta la fecha nada han conseguido.» 57
Si los representantes de pueblos interpretaron el artículo 3 del Plan de San Luis como una promesa de que el Ejecutivo se haría cargo de las reivindicaciones de las tierras de los pueblos, las dos circulares expedidas por el secretario de Fomento, Rafael Hernández, en enero y febrero de 1912, crearían aún más expectativas. Con estas circulares Hernández trató de acelerar la política desamortizadora para solucionar los conflictos por las tierras, otorgándole a los ayuntamientos la personalidad jurídica para promover el deslinde, fraccionamiento y reparto “de los ejidos de los pueblos”.58 Hernández explicó que era “políticamente y económicamente conveniente atender a las demandas y quejas […] y procurar remediarlas en lo que sea posible dentro de su esfera de acción administrativa”.59 Para esto, pidió a los gobernadores que contrataran agrimensores para el deslinde y amojonamiento del ejido. Lo urgente era delimitar las tierras de los pueblos, dejando para más tarde su reparto y privatización. Si durante la delimitación de las tierras “los dueños de predios colindantes que hayan invadido los terrenos de ejidos consideran que tienen mejor derecho (mexicano), habrá lugar a examinar sus pretensiones en vista de los documentos justificativos que presenten, y resolver administrativamente por esta Secretaría las diferencias que se susciten”.60
Madero no tenía planeado infringir la esfera judicial. La Secretaría de Fomento, en su circular número 2, agregó que dejaba a salvo “los derechos de los que no queden conformes con la resolución [administrativa], para que los hagan valer ante las autoridades judiciales que sean competentes para conocer el asunto”.61 Más aún, en un informe de su gobierno de abril de 1912 Madero explicó que la intención del Plan de San Luis había sido que, “mediante procedimientos jurídicos de revisión, se determinaría en qué casos los pequeños propietarios, especialmente los indígenas, habían sido indebidamente despojados de sus terrenos, para restituir éstos en especie u obligar a pagar una indemnización al responsable del despojo”.62 No obstante, en el diluvio de solicitudes a Fomento para deslindar y amojonar “sus ejidos”, posterior a la publicación de las circulares, es notable la expectativa de los pobladores de que el Ejecutivo resolvería los conflictos de manera administrativa.63
En los expedientes hallados en los archivos hay principalmente dos tipos de solicitudes. Primero, un número de apoderados aprovecharon las circulares de Fomento para solicitar la verificación de los procedimientos de desamortización pasados. En Aguascalientes, por ejemplo, vecinos de San José de Gracia pidieron que se revisara el reparto hecho hacía 20 años. Recordándole a Madero que habían sido simpatizantes de la “gloriosa revolución”, solicitaron que “dentro de la esfera administrativa nos ayude en el presente caso con su valioso contingente para el deslinde y medición de nuestros ejidos”.64 En Guerrero, 70 vecinos de Malinalco acusaron al jefe político y al juez de primera instancia de haberse apoderado de los terrenos del pueblo durante la desamortización que se había practicado en 1878 y solicitaron a Madero que se revisaran “nuevamente los linderos que marca el título y mapa de nuestro terreno”.65 En San Luis Potosí, alrededor de 110 vecinos de San Martín Chalchicuautla dijeron haberse enterado del decreto de Fomento aprobado por Madero y, por lo tanto, pedían el reparto “de los terrenos de los ejidos o común repartimiento de este municipio”, ya que el cacique del pueblo los dejó “a todos los pobres muy arruinados por haber hecho el reparto a su antojo y no arreglado a la ley y haber vendido el terreno nada más a un grupo de indígenas que patrocinaba”.66 El apoderado agregó que los indígenas y vecinos que representaba pertenecían al Partido Maderista y, por lo tanto, pidió que les mandaran armas para 500 hombres.67 Y en Veracruz, miembros de la junta establecida para el reparto de terrenos de San Andrés Tuxtla explicaron que, durante la desamortización de los terrenos comunales en 1886, “la voluntad de los señores que formaron la junta divisionista se impuso de manera más desautorizada y descarada, en perjuicio nuestro”.68 Pidieron que se hiciera la medición y el deslinde de los terrenos que quedaron sin dividirse y que la junta divisionista se apropió ilegalmente.69
El segundo tipo de solicitud en respuesta a las circulares de Fomento era la restauración de las tierras usurpadas. En Michoacán, por ejemplo, más de 100 vecinos de Panindícuaro firmaron una petición dirigida al secretario de Fomento pidiendo que se procediera “al señalamiento del perímetro conforme a los títulos que amparan la propiedad” del pueblo.70 También en Michoacán, el síndico procurador del pueblo de Huarachita dijo haberse enterado de que el presidente estaba dispuesto a la reivindicación de fundo legal y ejidos. Fueron a la Sección Agraria de la Secretaría de Fomento a presentar sus títulos, “pidiendo que el señor hacendado de Huaracha exhiba los suyos”.71 En el Estado de México, pobladores de la ranchería San Antonio Pachuquilla pidieron, “ahora que el nuevo régimen concede tantas garantías a todos los habitantes en general”, que Fomento deslindara sus terrenos “con vista de los títulos que amparan nuestra propiedad, pues los dueños de la hacienda de Jaltepec, nos han venido despojando de grandes extensiones de la tierra que nos pertenece según es de verse por el testimonio de la merced de […] 1584”.72
En este mismo estado, una comisión de Jocotitlán le pidió a Madero “que se apresure” el deslinde de los límites del pueblo con los de la hacienda Teacaque, propiedad de María del Valle Mier y Terán, quien presuntamente había invadido sus terrenos durante la última década y contra quien habían entablado un juicio que en siete años no se había resuelto.73 Y en Puebla, 11 pueblos del distrito de Tepeaca pidieron el deslinde y fraccionamiento de los terrenos “que forman los ejidos que les fueron concedidos en la época colonial”, mientras que los vecinos de San Nicolás Tetitzintla pidieron a la Secretará de Fomento “el despacho de la justa y legal reclamación de los ejidos de este pueblo”.74
Varios gobernadores también aprovecharon las circulares de Fomento para tratar de resolver los conflictos por las tierras en sus estados. En San Luis Potosí, por ejemplo, el gobernador, doctor Rafael Cepeda, respondió a la solicitud de los vecinos de Villa de Reyes que pedían “se mandara practicar deslinde y amojonamiento de los ejidos del pueblo [de los cuáles presuntamente habían] sido despojados hace más de cien años por los dueños de la Hacienda de Gogorrón”, e informó que ya había enviado a Fomento la exposición en contra de los dueños de la hacienda.75 Por su parte, en Veracruz, el gobernador Antonio Pérez Rivera tuvo una actitud más proactiva al tratar de “solucionar equitativamente las cuestiones que han surgido entre algunas congregaciones del Cantón de Chicontepec y los colindantes a propósito del deslinde y fraccionamiento que estas congregaciones solicitan”.76 Para esto, ordenó que las congregaciones presentaran sus títulos primordiales para resolver los conflictos “con pleno conocimiento de causa”.77
En un reporte sobre el trabajo de Fomento entre julio de 1911 y junio de 1912, Hernández explicó que las circulares habían sido un éxito porque la Secretaría había arreglado dificultades con “juntas de avenencia de las partes, tratando de evitarles la necesidad de ocurrir a los Tribunales”.78 Y aun así, muchos propietarios se rehusaron a reconocer los apeos y deslindes bajo la coordinación de Fomento. En el distrito de Chalchicomula (Puebla), después de la demarcación de los linderos entre varios pueblos y propietarios contiguos, el representante de Santa Margarita reportó que los hacendados habían “armado a sus peones para impedir que se lleve a cabo el deslinde decretado por la Secretaría de Fomento”, mientras que los hacendados se quejaban de que el representante de uno de los pueblos había mostrado “un documento burdamente falsificado, hecho sin duda por alguno de los tantos infames especuladores que explotan a los pueblos y los inquietan”.79 Mientras tanto, en Puebla, cuando los vecinos de Santa Margarita Mazapiltepec solicitaron a Fomento el deslinde de sus terrenos, los propietarios colindantes se rehusaron a presentar los títulos que justificaban sus propiedades.80
El problema era que ni los agrimensores contratados por los pueblos, ni los funcionarios de Fomento, tenían la autoridad para medir los linderos de los pueblos cuando éstos invadían terrenos particulares (Fomento sólo tenía autoridad sobre terrenos nacionales y baldíos). Por lo tanto, los propietarios colindantes no tenían la obligación de mostrar sus títulos o de participar en las gestiones de mediación por parte del Ejecutivo. Según la Constitución de 1857, los terratenientes tenían el derecho de ser oídos y vencidos en juicio, y los tribunales federales defendieron activamente estos derechos.
Una y otra vez los jueces fallaron en contra del deslinde de los ejidos de los pueblos autorizado por Fomento. En este sentido, un caso del territorio de Tepic es ejemplar. En San Blas, en marzo de 1912, el presidente municipal recibió un telegrama de Fomento autorizándolo a proceder con el deslinde de los ejidos de acuerdo con las circulares 1 y 2. El síndico municipal procedió a hacer una lista de todos los residentes cabezas de familia y el presidente municipal reunió a los vecinos para decidir a cuál agrimensor contratar y hacer una colecta para cubrir sus honorarios. Los oficiales municipales notificaron al juez de distrito de Tepic, al representante de la Secretaría de Hacienda, al jefe político y a los propietarios colindantes para que presenciaran el deslinde. Tres días después de completar el deslinde, Leonor Mercado viuda de Romano y Leopoldo solicitó amparo al Juzgado de Distrito de Tepic en contra del ayuntamiento de San Blas por haber violado sus derechos bajo el artículo 16 constitucional ya que, según su abogado, deslindaron parte de su propiedad sin la formalidad judicial requerida. En contestación, el juez de distrito preguntó retóricamente:
«[…] ¿el deslinde y amojonamiento que comenzó a practicarse es ilegal y por lo mismo causa molestias injustificadas a los recurrentes que ameritan violación a las garantías que otorga el artículo dieciséis constitucional y dichos actos emanan de autoridad para que prospere el amparo y protección de la Justicia Federal?»81
Su respuesta fue que “los hechos encaminados a la rectificación y señalamiento de linderos practicados sin mediación ni orden de autoridad judicial competente es a todas luces ilegal”.82 Para sustanciar el fallo, citó las tres circulares de 28 de octubre de 1889, la Ley de Tierras de 1894 y las circulares de Fomento de 1912, que señalaban que cuando los propietarios limítrofes se opusieran al deslinde, no se podía proceder legalmente por la vía administrativa. En abril de 1912, la Suprema Corte concedió el amparo a Leonor Mercado viuda de Romano y Leopoldo en contra del apeo y deslinde de sus posesiones que lindan con las de San Blas “sin orden o intervención de la autoridad judicial”.83
Otro ejemplo interesante es el de Hampolol, Campeche. A finales del siglo XIX, el pueblo de Hampolol carecía de ejido y de fundo legal por estar enclavado en tierras de propiedad particular. Para recuperar sus presuntas tierras usurpadas, en 1899 los apoderados del pueblo entablaron un juicio de apeo y deslinde en el Juzgado de Distrito, el cual perdieron por no haber presentado sus títulos. Como resultado, varios propietarios colindantes concedieron un terreno para el fundo legal de Hampolol. No obstante, en 1906 los apoderados de Hampolol volvieron a entablar un juicio, en el cual, seis años más tarde, el juez aún no había dictado sentencia. Por lo tanto, en 1912 y con base en la circular núm. 1, el presidente municipal de Campeche y el comisario municipal de Hampolol solicitaron a Fomento -por medio del gobernador- el apeo y deslinde de los ejidos del pueblo como estrategia para recuperar lo que ellos consideraban sus terrenos usurpados.
Durante nueve días el ingeniero Francisco Campos Mena, encargado de la medición, amojonamiento y fraccionamiento de los ejidos, con la presencia del juez de paz del distrito y funcionarios municipales, midieron los linderos del ejido según la ley de Yucatán de 1844.84 Se ajustaron a esta ordenanza antigua porque el artículo 67 de la Ley de Baldíos de 1894, resucitada por la circular número 1, ordenaba que para el señalamiento de los límites de los terrenos baldíos dotados a los pueblos que no los tuvieren, había que sujetarse “a los límites fijados en las concesiones otorgadas a los pueblos, ya por el Gobierno español en la época colonial, ya por los gobiernos de los estados en la época en que pudieron disponer de los baldíos”.85
Al llegar a los 500 m en dirección norte de la iglesia se encontraron con el límite del fundo legal practicado en 1899 y con el terrateniente Eligio Guerrero, quien estaba presente en unión de su abogado exigiendo que se respetara su propiedad, que comenzaba en donde finalizaba el fundo legal que los propietarios colindantes le habían concedido a Hampolol en 1899. El ingeniero Campos Mena, no sin cierta prepotencia, descalificó los derechos de Guerrero de la siguiente manera:
«Hojeando ligeramente los documentos y plano puestos a la vista por el señor Guerrero y de los cuales no quería desprenderse, y resultando que el documento con el que se pretende acreditar su propiedad no está de acuerdo con lo que manifiesta verbalmente […] el plano que presenta como título ni concuerda con [las] fechas y sí está formada de manera privada sin que tenga anotación alguna oficial que acredite su legalidad ni acuse la conformidad de los colindantes […] por lo que se supone haya lugar a examinar sus pretensiones por la Secretaría de Fomento de acuerdo con la circular núm. 2.86
No obstante, tuvo que conceder que se dejaban “a salvo sus derechos para ejercitarlos contra quien corresponda, en la vía legal”.»87
Después de ese encuentro tenso, el ingeniero Campos Mena y su comitiva prosiguieron el camino hasta llegar a los 2 095 m, y en los días siguientes hicieron lo mismo en dirección de los otros tres puntos cardinales, “determinado el ejido por medio de un cuadrado cuya superficie es de 1 753 ha 61 áreas o sea media legua cuadrada por viento o una legua por lado”.88 Por su parte, Guerrero solicitó amparo al juez de distrito por dos violaciones a la ley. Primero, argumentó que el deslinde había sido ilegal porque había una demanda pendiente desde 1906 y, por lo tanto, estaba prohibida su discusión en cualquier otra parte (el principio sub judice).89 Y segundo, apuntó que el artículo 67 de la ley del 26 de marzo de 1894 y las dos circulares de 1912 “previenen que al iniciarse los trabajos deberán sujetarse a los límites fijados por la concesión otorgada al pueblo en su título correspondiente, lo cual no se ha hecho, pues no ha exhibido el título en que conste la concesión otorgada al pueblo de Hampolol”.90 El juez de distrito negó el amparo por un tecnicismo, pero dos años más tarde la Suprema Corte se lo concedió.91
Al defender los derechos de propiedad privada inscritos en la Constitución de 1857, el Poder Judicial se convirtió en la traba de los intentos de la Secretaría de Fomento bajo Madero por tratar de resolver dentro de su esfera administrativa los conflictos por las tierras de los pueblos.92 Como los funcionarios en la Ciudad de México eran conscientes del obstáculo que representaba el Poder Judicial para una pronta resolución de los conflictos por las tierras de los pueblos, hubo varias iniciativas alternativas en ese mismo año de 1912. En abril, por ejemplo, la Comisión Agraria Ejecutiva, compuesta por tres ingenieros y un exministro de Fomento, presentó una iniciativa para resolver las reclamaciones de los pueblos. Propusieron “instituir una comisión de letrados competentes y honorables, que estudien aquellos casos en que haya fundamentos para creer que cabe una restitución, indemnizando a los poseedores o en alguna otra forma que sea equitativa”.93 El problema era que, al igual que las circulares de Fomento, esta propuesta no resolvía el problema del derecho constitucional de los afectados a ser oídos y vencer en juicio.
En octubre de 1912, el diputado de la XXVI Legislatura, Juan Sarabia, propuso otra alternativa. El proyecto de reformas constitucionales formulado por la comisión agraria de la “extrema izquierda” del Parido Liberal explicaba que “si cada uno de los despojados se presenta con sus respectivas demandas ante los Tribunales de la Federación y de los estados, se entablarían juicios que no acabarían nunca”.94 Además, acusaba a los tribunales de los estados de estar subordinados al gobierno del estado -que calificó como peor intencionado que el gobierno federal- o, peor aún, sujetos al jefe político del distrito, como lo estaban los Juzgados de Primera Instancia. Por lo tanto, propuso reformar el artículo 13 constitucional y crear tribunales federales especiales para asuntos agrarios que,
[…] como jurados civiles, decidieran en breve plazo, previa práctica de diligencias relativas solamente a las pruebas de la posesión y al despojo, respecto a las restituciones a los pueblos, agrupaciones indígenas o pequeños propietarios, de las tierras, aguas o montes de que hubieren sido despojados por medio de violencia física o moral, o en virtud de contratos con apariencia legal.95
Si Sarabia hubiera tenido más influencia en el Congreso Constituyente de 1916-1917, quizá el artículo 27 habría creado un tribunal especial agrario -de la misma manera en que el artículo 123 creó Juntas Federales de Conciliación y Arbitraje para los conflictos laborales.
Finalmente, en diciembre de 1912, Luis Cabrera propuso otra manera de evadir al Poder Judicial. Criticó las circulares de Fomento preguntando:
«¿Qué cosa más natural que, al triunfo de una revolución que prometió justicia, se pensase en llevar a cabo la reivindicación de los terrenos usurpados? […] El sistema de las reivindicaciones, lógico pero ingenuo, fue aceptado, por supuesto, por la Secretaría de Fomento desde luego; se invitó a todas las poblaciones que se encontraban en el caso de reivindicar sus ejidos, para que dijeran qué extensión más o menos habían tenido en épocas anteriores, y los identificaran, a ver si era posible hacer un intento de reivindicación.»96
Pero no fue posible, según Cabrera, porque en 90% de los casos, los terrenos estaban amparados con títulos falsos pero válidos en apariencia. Por lo tanto, no se podía “fiar a la suerte de la reivindicación y a la incertidumbre de los procedimientos judiciales, aun abreviadísimos, como nos lo propone el ciudadano Sarabia”.97 Agregó que “la cuestión agraria es de tan alta importancia, que considero debe estar por encima de la alta justicia, por encima de esa justicia de reivindicaciones y de averiguaciones de lo que haya en el fondo de los despojos cometidos contra los pueblos”.98
Este fue el escenario antes del asesinato de Madero: los representantes seguían exigiéndole al Ejecutivo la solución de sus conflictos por las tierras fuera de los tribunales, la autoridad judicial continuaba defendiendo su autoridad sobre los asuntos contenciosos, y las voces más radicales en la Ciudad de México proponían diferentes maneras de esquivar al Poder Judicial en la reivindicación de los terrenos usurpados de los pueblos. Sin embargo, un reajuste de las facultades y competencias entre ambos poderes probablemente no habría sido posible si no hubiera estallado una guerra civil entre las facciones revolucionarias después del golpe de Estado del general Victoriano Huerta.
La Reforma Agraria Constitucionalista y el Poder Judicial
En su Plan de Guadalupe de marzo de 1913, Venustiano Carranza, el autonombrado Primer Jefe del Ejército Constitucionalista y encargado del Poder Ejecutivo, desconoció el gobierno golpista de Huerta, incluyendo a los poderes Legislativo y Judicial. Esto dio a los carrancistas un margen de maniobra en el diseño de su ley agraria. Dejando a un lado las propuestas de sus aliados sobre el fraccionamiento de los latifundios, el 6 de enero de 1915, Carranza accedió a firmar un decreto redactado por Luis Cabrera, su entonces secretario de Hacienda. Titulado “Decreto que declara nulas todas las enajenaciones de tierras, aguas y montes pertenecientes a los pueblos otorgadas en contravención a lo dispuesto en la ley de 25 de junio de 1856”, este fue un decreto de reivindicación de las tierras de los pueblos que -como lo había propuesto Cabrera dos años antes- estaba muy por encima de la alta justicia.99 En efecto, la restitución de Cabrera no se haría mediante de los tribunales sino por la esfera administrativa. Para esto, los carrancistas crearon órganos y autoridades agrarias dependientes del Poder Ejecutivo federal, no sólo con carácter administrativo sino con el de tribunales especializados, con comisiones locales agrarias y gobernadores fallando en primera instancia, y la Comisión Nacional Agraria y el presidente en segunda instancia “como juez último”.100 Como lo explicó Fernando González Roa en 1916, “la Comisión Nacional Agraria y sus dependientes, las comisiones locales de los estados, deberán constituir tribunales administrativos de jueces pesquisidores encargados […] de resolver sobre el alcance y la legitimidad de los títulos”.101 De esta manera, se descartaba “la solución ingenua de la restitución de las propiedades usurpadas por los procedimientos judiciales. Antes bien reestablece el principio de derecho colonial de la revisión administrativa, el cual principio fue mirado con desdén por el Gobierno del general Díaz”.102 Lo que durante todo el periodo independiente de México hasta la fecha había sido facultad del Poder Judicial en la forma de juicios de reivindicación y de apeo y deslinde de las tierras de los pueblos se convertía en las restituciones carrancistas.
Los representantes de los pueblos no tardaron en aprovechar la ley agraria carrancista para tratar de solucionar de manera administrativa asuntos pendientes en los tribunales. En menos de un año, Fomento recibió casi 1 000 solicitudes.103 En Guanajuato, por ejemplo, los indios nativos de San Bartolomé Aguascalientes pidieron al gobernador la restitución de un manantial usurpado hacía seis años por el dueño de la hacienda San Antonio Calichar. A pesar de haber obtenido un amparo ante el Juzgado de Distrito, los apoderados no lo lograron recuperar. Por lo tanto, en 1916 el representante de San Bartolomé solicitó su restitución, explicándoles a los funcionarios agrarios lo siguiente:
«[…] en el Archivo Nacional de Justicia obran los diversos juicios que tuvimos, defendiendo nuestros terrenos palmo a palmo, hasta quedar reducidos como estamos ahora los últimos atrincheramientos. Tengo fe en la revolución redentora de mi raza [y de] lograr esa rendición y no es precisa otra cosa que abrirnos las puertas de la justicia que hasta ahora se nos han cerrado injustamente.104
En Veracruz, el presidente municipal de Acula había demandado en 1912 al propietario colindante por haber invadido los terrenos del pueblo. Cuatro años más tarde, explicaron “que debido a los trastornos revolucionarios no pudo tener efecto la resolución de esta gestión” y, en vez de ello, acudieron a los funcionarios agrarios a pedir una restitución.105 En Tlaxcala, vecinos de varios pueblos solicitaron al gobernador, con apoyo a la ley de 6 de enero de 1915, que se les restituyera una extensión de terreno que habían adquirido en 1883, cuando 96 vecinos de varios pueblos se asociaron para adquirir en propiedad unos terrenos, pero que tres años más tarde el recaudador de contribuciones de Zacatelco les embargó por falta de pago de contribuciones. Los apoderados reclamaron este acto ante el juez de distrito, quien concedió un amparo, pero la Suprema Corte había revocado la sentencia del juez.106 Y finalmente, en el Estado de México, los representantes del Mayorazgo de la Concepción de León solicitaron una restitución en noviembre de 1916, después de haber perdido una demanda cuatro años antes en el Juzgado de Distrito, más tarde confirmado por el Tribunal Superior de Justicia del Estado.107
Por su parte, las nuevas oficinas agrarias intentaron solucionar las cuestiones judiciales pendientes por medio de la ley de 6 de enero de 1915. Por ejemplo, cuando se estableció la Comisión Local Agraria del Estado de México, el presidente encontró un expediente de las gestiones que hicieron los vecinos de San Lucas Totomaloya en 1914 para recuperar los terrenos que presuntamente el dueño de La Estancia les había usurpado. En 1914, 65 vecinos de Totomaloya se habían quejado con el ayuntamiento de Aculco:
«[…] que como consta de la escritura primordial que obra en nuestro poder, al pueblo de San Lucas de esta Municipalidad de donde somos originarios y vecinos, le fue quitada por los antiguos dueños de la hacienda de la Estancia nuestra colindante, una gran faja de terreno, la cual no hemos podido conseguir que nos sea devuelta no obstante las muchas gestiones que para ello hemos hecho, como debe constar en el archivo de la presidencia que hoy es a cargo de usted. Hoy que la revolución triunfante trae por lema proteger y hacer justicia a la clase desvalida a la que nosotros pertenecemos, venimos a pedir del Supremo Gobierno por el conducto de U. que previos los trámites de ley se sirva hacer que nos sea devuelto lo que tan injustamente nos ha sido arrebatado.»108
Los funcionarios del ayuntamiento respondieron que el asunto era “del resorte de la autoridad judicial a ella deben ocurrir en demanda de justicia”.109 Sin embargo, les informó que, si deseaban “iniciar nuevas gestiones con el fin de lograr tal restitución”, lo podían hacer por medio del decreto de 6 de enero de 1915, expedido por el Primer Jefe del Ejército Constitucionalista.110
¿Eran más sumarias, rápidas e imparciales las restituciones carrancistas que los juicios que suplantaban? La ley de 6 de enero de 1915 no sólo sostenía la carga de la prueba de los juicios reivindicatorios decimonónicos, requiriendo que los demandantes mostraran títulos con linderos identificables y demostraran la fecha y circunstancia del despojo, sino que, además, ésta estaba limitada a tres posibles contextos. Primero, las autoridades estatales (presidentes municipales, jefes políticos, gobernadores, entre otros) tuvieron que haber vendido las tierras, aguas y montes de los pueblos en contravención de la Ley Lerdo, o sea, posterior a 25 de junio de 1856. Segundo, una autoridad federal tuvo que haber invadido ilegalmente las tierras de los pueblos y esto tuvo que haber sido a partir del 1º de diciembre de 1876, o sea, desde el primer día del gobierno de Porfirio Díaz. Tercero, compañías, jueces u otras autoridades, de los estados o de la federación, tuvieron que haber invadido y ocupado ilegalmente las tierras de los pueblos al practicar diligencias de apeo o deslinde, y esto debió haber ocurrido también a partir del primer día del gobierno de Díaz.111
Conjuntamente, estos requisitos hacían que los procesos agrarios carrancistas fueran aún más onerosos que los juicios reivindicativos a cargo del Poder Judicial.
En su primer año de operaciones, la Comisión Nacional Agraria falló en 39 casos de restitución y únicamente promovió seis sentencias favorables. Esto lo previno Cabrera, abogado de profesión, al crear una forma de compensación e incluso una simplificación procesal para las restituciones negadas. En la ley de 6 de enero de 1915, Cabrera explicaba que era probable que
«[…] en algunos casos no pueda realizarse la restitución de que se trata, ya porque las enajenaciones de los terrenos que pertenecían a los pueblos se hayan hecho con arreglo a la ley, ya porque los pueblos hayan extraviado los títulos o los que tengan sean deficientes, ya porque sea imposible identificar los terrenos o fijar la extensión precisa de ellos, ya, en fin, por cualquier otra causa […] [por lo tanto] Los pueblos que necesitándolos, carezcan de ejidos o que no pudieren lograr su restitución […] podrán obtener que se les dote del terreno suficiente para reconstituirlos conforme a las necesidades de su población.»112
Este derecho se denominaría en la práctica “la dotación”.113
Fuente: Historia Mexicana, El Colegio de México (CC BY-NC-ND 4.0)
El Papel de la Suprema Corte Revolucionaria en las Restituciones de la Reforma Agraria en México
Recursos
Notas
1. FALCÓN, “El arte de la petición”, presenta una versión más pesimista, KNOWLTON, “Tribunales federales” y FENNER, “Pérdida o permanencia”, presentan una perspectiva más favorable del acceso a la administración de la justicia por parte de los pueblos. Uso el término “pueblo” indistintamente para toda población indígena o multiétnica que haya tenido en algún momento de su historia (o que sus pobladores creyeran haber tenido) terrenos comunales. Para un análisis del concepto de pueblo, véase KOURÍ, “Los pueblos y sus tierras”, pp. 266-274. Con el material de archivo obtenido para este artículo es difícil precisar quiénes eran los representantes de los pueblos y a quiénes representaban. Los apoderados podían ser funcionarios del ayuntamiento, autoridades tradicionales u otro tipo de representación con cierta legitimidad. En ocasiones, representaban sólo al grupo más afectado por la usurpación, a los más pudientes o a una facción que aprovechaba las leyes para beneficio propio. Muchas veces los apoderados eran abogados. Otras, eran los llamados “tinterillos” quienes, a pesar de no tener acreditación, vivían de promover juicios. Véase también FALCÓN, “El arte de la petición”, pp. 477-478.
2. Circular del 17 de febrero de 1912, en Colección de leyes sobre tierras, p. 174.
3. García RAMÍREZ, “Establecimiento y horizonte”, p. 35.
55. AGN, M, c. 64, exp. 2766, s. f. (16 de noviembre de 1911).
56. AGN, M, c.64, exp. 2879, s. f. (9 de enero de 1912).
57. Cita en El País (13 abr. 1912), p. 3. Véase también AGN, SJ, c. 756, exp. 1707, ff. 1-4.
58. Circular del 8 de enero de 1912, en Colección de leyes sobre tierras, p. 172.
59. Circular del 17 de febrero de 1912, en Colección de leyes sobre tierras, p. 174. Cursivas de la autora.
60. Circular del 17 de febrero de 1912, en Colección de leyes sobre tierras, pp. 174-175.
61. Circular del 17 de febrero de 1912, en Colección de leyes sobre tierras, p. 175.
62. “Primer Informe de Gobierno del Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos”, Francisco I. Madero (1º de abril de 1912), en SECRETARÍA DE LA REFORMA AGRARIA y SECRETARÍA DE LA PRESIDENCIA, México a través de los informes, pp. 44-45. Cursivas de la autora.
63. Un informe oficial reportó 187 solicitudes de pueblos, incluyendo 60 de Puebla, 50 del Estado de México y 26 de Michoacán. Véase SECRETARÍA DE FOMENTO, Memoria de la Secretaría de Fomento… 1913, pp. LXXII-LXXV.
64. AGN, M, c. 14, exp. 326, f. 010503-010504 (5 de abril de 1912).
65. AGN, M, c. 64, exp. 2894, s. f. (30 de junio de 1912).
66. AGN, M, c. 64, exp. 2791, s. f. (8 de septiembre de 1912).
67. AGN, M, c. 64, exp. 2791, s. f.
68. AGN, GPR, c. 1, exp. 19, f. 1 (15 de enero de 1913).
69. En respuesta, Fomento envió la solicitud al gobernador y tres meses más tarde el prefecto solicitó que enviaran un agrimensor. AGN, GPR, c. 1, exp. 19, ff. 1-11.
70. Diario del Hogar (3 feb. 1912), p. 3.
71. El País (21 jul. 1912), p. 6.
72. AGN, M, c. 64, exp. 2911, s. f. (12 de septiembre de 1912).
73. El País (13 abr. 1912), p. 3.
74. El Imparcial (1º feb. 1913), p. 7 y AGN, GPR, c. 30, exp. 68, f. 1 (25 de febrero de 1913). Véase también la solicitud de 125 peticionarios de Villa Alta (Veracruz) en AGN, M, c. 52, exp. 1500-2, ff. 39921-39922 (12 de noviembre de 1912); la solicitud de 22 pobladores de Guadalajara en AGN, M, c. 76, exp. 21, f. 194 (12 de diciembre de 1912) y la solicitud de San Lucas Evangelista en AGN, M, c. 76, exp. 21, f. 230 (27 de diciembre de 1912).
75. Diario Oficial del Estado de San Luis Potosí (17 sep. 1912), p. 6.
76. El Imparcial (1º feb. 1913), p. 7.
77. El Imparcial (1º feb. 1913), p. 7.
78. SECRETARÍA DE FOMENTO, Memoria de la Secretaría de Fomento… 1913, p. LXXIII.
79. El País (22 ago. 1912), p. 4.
80. El Imparcial (5 ene. 1913), p. 4.
81. ACSCJN, exp. 998.
82. ACSCJN, exp. 998.
83. ACSCJN, exp. 998.
84. ACSCJN, exp. 4237.
85. Ley sobre Ocupación y Enajenación de Terrenos Baldíos de los Estados Unidos Mexicanos, en Secretaría de Fomento, Ley de Tierras de 26 de marzo de 1894 y sus reglamentos, pp. 22-23.
86. ACSCJN, exp. 4237.
87. ACSCJN, exp. 4237.
88. ACSCJN, exp. 4237.
89. AGA, Hampolol, Campeche, exp. 23/117 (histórico), leg. 0, ff. 3, 6-10, 11-12, 13-18, 40-46, 64, 89 (septiembre a diciembre de 1912).
90. ACSCJN, exp. 4237.
91. ACSCJN, exp. 4237.
92. Véase también el amparo concedido al hacendado Diego Moreno en contra de la mensura del fundo legal y “los ejidos” de San Miguel Guarachita (Michoacán), en AGN, GPR, c. 55, exp. 42, f. 1 (8 de octubre de 1912), f. 16 (12 de noviembre de 1912) y f. 23 (23 de enero de 1913).
93. 94 Trabajos e iniciativas de la Comisión Agraria Ejecutiva, en SILVA HERZOG, La cuestión de la tierra, vol. ii, p. 171.
94. Sarabia, “Proyecto de ley sobre adiciones a la Constitución General respecto de la materia agraria” (4 de octubre de 1914), en SILVA HERZOG, La cuestión de la tierra, vol. ii, p. 229.
95. Sarabia, “Proyecto de ley”, en SILVA HERZOG, La cuestión de la tierra, vol. ii, p. 221.
96. Proyecto de ley agraria y discurso del diputado Luis Cabrera en FABILA, Cinco siglos, pp. 189-190. Para un análisis de las propuestas de Cabrera, véase KOURÍ, “Los pueblos y sus tierras”.
97. Proyecto de ley agraria, en FABILA, Cinco siglos, p. 201.
98. Proyecto de ley agraria, en FABILA, Cinco siglos, p. 201.
99. Decreto de 6 de enero de 1915, en FABILA, Cinco siglos, pp. 228-236.
100. CHÁVEZ PADRÓN, El derecho procesal social agrario, p. 45.
101. GONZÁLEZ ROA, Parte general de un informe, p. 33.
102. GONZÁLEZ ROA, El aspecto agrario, p. 238.
103. ULLOA, Historia de la revolución mexicana, pp. 368-370.
104. AGA, San Bartolomé Aguascalientes, Apaseo, Guanajuato, exp. 23/992, leg. 0, f. 2 (10 de enero de 1916).
105. AGA, Acula, Veracruz, exp. 23/5101, leg. 1, f. 10 (11 de abril de 1916).
106. En este caso, la Comisión Nacional Agraria negó la restitución porque los solicitantes eran vecinos de diferentes pueblos, y no eran los pueblos “jurídicamente y políticamente considerados los que solicitan la reivindicación de terrenos”. AGN, SAF-CNA, c. 1, exp. 1, fs. 52-55.
107. AGA, Mayorazgo de la Concepción de León, Almoloya de Juárez, Estado de México, exp. 24/10926, leg. 3, fs. 5-8 (27 de noviembre de 1916). Los vecinos perdieron el amparo en 1912.
108. AGA, San Lucas Totomaloya, Aculco, Estado de México, exp. 24/2321, leg. 3, f. 2 (30 de septiembre de 1914).
109. AGA, San Lucas Totomaloya, Aculco, Estado de México, exp. 24/2321, leg. 3, f. 3 (7 de octubre de 1914).
110. AGA, San Lucas Totomaloya, Aculco, Estado de México, exp. 24/2321, leg. 3, f. 4 (10 de enero de 1917).
111. “Decreto de 6 de enero de 1915”, en FABILA, Cinco siglos, p. 230.
112. “Decreto de 6 de enero de 1915”, en FABILA, Cinco siglos, pp. 229-231.