Historia de la Responsabilidad de los Servidores Públicos en México en México

[aioseo_breadcrumbs][rtbs name=»informes-juridicos-y-sectoriales»][rtbs name=»derecho»] En los casos de las Constituciones de 1812 (Cortes de Cádiz), 1824 y 1836 éstas no contenían un capítulo que regulara exclusivamente la responsabilidad de los servidores públicos, las disposiciones que regulaban la materia se encuentran dispersas. Es a partir de la constitución de 1857 cuando por primera vez se incluye un título que regula específicamente las responsabilidades de los funcionarios públicos.

La terminología empleada para la regulación de responsabilidades de los servidores públicos, siempre ha sido ambigua. Un claro ejemplo es el texto original de la Constitución de 1917, cuando se indica que determinados servidores públicos son responsables por delitos comunes, y enseguida se hace mención a la responsabilidad por los delitos, faltas u omisiones sin hacer una especificación sobre lo que se debe entender por “delitos, faltas u omisiones”, dejando sobre todo el caso de los delitos a la vaguedad, pues no se sabe si se refiere a delitos comunes, los cuales ya están mencionados, o a delitos oficiales. Se hace un uso indiscriminado de la terminología, llevando a una interpretación confusa.

Las responsabilidades en las que puede incurrir un servidor público han ido variando con el tiempo. Mientras que, desde la Constitución de Cadiz todas las constituciones han contemplado la responsabilidad penal, sólo en México, desde la Constitución de 1917 se contempla la responsabilidad administrativa de los servidores, y la responsabilidad política solo se ha tenido en cuenta desde la Constitución de 1836. Por lo que hace a la responsabilidad civil de los servidores, si bien ya con la Constitución de 1824 se regulaba la misma, en la Constitución de 1836 desaparecío su referencia, volviendo a aparecer en las constituciones posteriores.

Para el caso de la responsabilidad política, conocida como juicio político, por regla general han intervenido ambas cámaras una erigida como órgano de Acusación (Cámara de Diputados) y la otra como órgano de Sentencia (Cámara de Senadores).

No obstante, las autoridades que intervienen han ido variando en función de los textos consitucionales. Así:

• En 1812 (Cortes de Cádiz), las autoridades intervinientes, según fuera el caso (Secretarios de Despacho, Consejeros del Consejo de Estado, Magistrados, etc) eran las Cortes, El Tribunal que nombraran las Cortes; el Jefe político más autorizado (sin especificar quién era); el Rey y el Consejo de Estado.
• En la Constitución de 1824, las autoridades intervinientes podían ser cualquiera de las dos Cámaras erigidas en Gran Jurado.
• En la de 1836, tenían competencia la Cámara de Diputados y el Senado.
• En la Constitución de 1857, la autoridad competente para intervenir era el Congreso (Cámara de Diputados) y la Suprema Corte de Justicia. Debe señalarse que la constitución de 1857 en principio reguló a un Poder Legislativo de sistema unicameral, es decir, conformado por una sola Cámara, la de Diputados. Es así que en materia de responsabilidad de funcionarios públicos respecto a los delitos oficiales, participaban en el procedimiento el Congreso (Cámara de diputados) erigida como Jurado de acusación y, la suprema corte de Justicia erigida en Jurado de Sentencia. El 13 de noviembre de 1874, se publicaron reformas relativas a la conformación del Poder Legislativo y a través de las cuales se restableció el sistema bicameral, otorgando la atribución de erigirse en Jurado de Sentencia para el caso de delitos oficiales al Senado.
• Desde la Constitución de 1917, las autoridades intervinientes han sido la Cámara de Diputados y el Senado.

En cambio, en el caso de la responsabilidad penal (también conocida como declaración de procedencia), la Cámara de Diputados siempre ha sido (como ocurre en numerosas jurisdicciones) el órgano que lleva a cabo el juicio.

Política de “renovación moral”

En 1982, Miguel de la Madrid Hurtado, -entonces presidente constitucional de los Estados Unidos Mexicanos- instrumentó la política de “renovación moral”, realizando una reforma constitucional a través de la cual se regularon las responsabilidades de los servidores públicos, mismas que se clasificaron en responsabilidad penal, política, administrativa y civil.

En la iniciativa que dio origen a esta reforma, se señala que “Es impostergable la necesidad de actualizar esas responsabilidades, renovando de raíz el Título IV constitucional que actualmente habla de las responsabilidades de los funcionarios públicos”. Se cambia al de “responsabilidades de los servidores públicos”. Desde la denominación hay que establecer la naturaleza del servicio de la sociedad que comparta su empleo, cargo o comisión.

El contenido en general de dichos artículos constitucionales que hasta la fecha se ha mantenido es el siguiente:

• Art. 108 Establece los sujetos a las responsabilidades por el servicio público.
• Art. 109 La naturaleza de las responsabilidades de los servidores públicos y la base de la responsabilidad penal por enriquecimiento ilícito.
• Art. 110 El juicio para exigir las responsabilidades políticas y la naturaleza de las sanciones correspondientes.
• Art. 111 El juicio para exigir las responsabilidades penales y la sujeción de los servidores públicos a las sanciones de dicha materia.
• Art. 112 Los casos específicos en los que se requiere o no la declaración de procedencia.
• Art. 113 La naturaleza de las sanciones administrativas y los procedimientos para aplicarlos.
• Art. 114 Los plazos de prescripción para exigir responsabilidades a servidores públicos.

Nota: información basada, parcialmente, en un trabajo de Claudia Gamboa y Sandra Valdés Robledo para la Cámara de Diputados de México.

Antecedentes de la responsabilidad del Estado a través de los funcionarios públicos

Del mismo modo que sus precedentes, las primeras normas del México independiente contemplaron los dos aspectos de la responsabilidad jurídica como institución dentro del naciente derecho público: la sanción a los funcionarios o empleados por las faltas o delitos cometidos con motivo del cargo y la indemnización retributiva, sólo que este rubro, y respecto de los particulares, podía ser reclamada a los funcionarios intervinientes y culpables. Para exigir al Estado, en más de una ocasión antes de la sanción de los Códigos (década de 1880) aparece en leyes particulares, como decisión soberana tendiente a compensar el sacrificio hecho en beneficio de la Nación. Para empezar a hablar de indemnización con el sentido de retribución civil de perjuicios que se causan por hechos o actos del gobierno o de gestión será necesaria la sanción en el orden federal de los Códigos Civil y Penal.

Así, entrando en materia, conforme se afianzaba la independencia y normalizaba el régimen de la nueva Nación, la responsabilidad jurídica originada en el ejercicio del poder público comenzó su propia evolución, como institución del derecho soberano.

No obstante, para fines de este estudio, desde 1810 tendremos dos ordenamientos. Una vez iniciada la guerra de independencia coexisten el derecho novohispano y las leyes que comenzaron a expedir los insurgentes.

En relación con la responsabilidad por la gestión de los asuntos estatales (por ejemplo el Decreto Número 85 del 14 julio de 1811, de “Responsabilidad de las Autoridades en el Cumplimiento de las Órdenes Superiores y el Decreto Número 91 del 11 de noviembre 11 de 1811, De la Responsabilidad sobre la Observancia de los Decretos del Congreso Nacional), ambos ordenamientos concentran y mantienen la mira en la persona de los agentes públicos como sobrevivencia de las instituciones de la Constitución de Cádiz de 1812. Raúl F. Cárdenas, expone como primer antecedente de la responsabilidad de los funcionarios públicos a los artículos 128; 131 fracción XXV; 228, 229, 254, 255 y 261. inciso IV y V de la Constitución Política de la Monarquía Española, promulgada en Cádiz el 19 de marzo de 1812.

Pertenece al derecho vigente de este momento el anunciado Decreto del 24 de marzo de 1813. Moguel Caballero, recuerda que en opinión de Felipe Tena Ramírez, tal decreto deriva de la Constitución de Cádiz. Moguel Caballero, Ernesto, La Responsabilidad Patrimonial del Estado, p. 167. En efecto, para Tena Ramírez hace tal comentario en «Leyes Fundamentales de México 1808-1964» (pp. 75-76).

Las Cortes generales y extraordinarias se reservaron la función de regular lo atinente a los infractores de la Constitución en decreto separado, por lo que el citado Decreto de 1813 estuvo dedicado a establecer las reglas “para que se haga efectiva la responsabilidad de los empleados públicos”. Debiéndose entender por empleados públicos a los sujetos de la ley, magistrados y jueces y demás empleados. Los tribunales superiores y los jueces respondían a las faltas que cometieran en el servicio sus respectivos inferiores y subalternos. Las penas iban desde la destitución e inhabilitación hasta la reparación de perjuicios causados a la función pública y a los particulares.

Por su parte las primeras normas jurídicas propiamente mexicanas acogieron en la materia los mismos principios y reglas del derecho de la conquista (por ejemplo el Decreto Número 85 del 14 julio de 1811, de “Responsabilidad de las Autoridades en el Cumplimiento de las Órdenes Superiores y el Decreto Número 91 del 11 de noviembre 11 de 1811, «De la Responsabilidad sobre la Observancia de los Decretos del Congreso Nacional»), adopción complaciente que el embrionario derecho patrio hizo de ese régimen y que posteriormente, se evidenció aún más la enorme influencia de las instituciones de Cádiz con la continuación en México del juicio de residencia, asentado definitivamente en el Decreto constitucional del México formalmente independiente [Decreto Constitucional para la Libertad de la América Mexicana, sancionado en Apatzingan a 22 de Octubre de 1814. Ver: funcionarios sujetos al juicio de residencia, artículos 59, 149, 150, 194; instalación e integración del Tribunal de Residencia —artículos 212 a 223—, y funciones del Tribunal de Residencia —artículos 223 a 231—. Fuente: Legislación Mexicana, Colección Completa de las Disposiciones Legislativas Expedidas desde la Independencia. Sobre la influencia del juicio de residencia en el amparo mexicano y la constitucionalización de la residencia por obra de las Cortes de Cádiz (1810-1813) y por obra de los congresos mexicanos, ver Barragán José, Antecedentes Históricos del Régimen Mexicano de Responsabilidades de los Servidores Públicos en Las Responsabilidades de los Servidores Públicos, op. cit. pp. 29 a 55.11].

A partir de entonces inició en México una tradición: la responsabilidad de los funcionarios públicos como un asunto de las normas inherentes a la organización política. El encuadramiento dentro del derecho público de las violaciones y sanciones por el ejercicio de la función pública continuó en las regulaciones posteriores, inclusive después de la responsabilidad indirecta y subsidiaria del Estado en los Códigos civil y penal hacia los años 1870 y 1871 respectivamente y durante todo el siglo XX.

Fuente: La responsabilidad del estado en México. Una revisión histórica (siglos XIX y XX), de Elsa Cristina Roqué Fourcade.

Recursos

Véase También

• Declaración de Procedencia
• Responsabilidad Penal de los Servidores Públicos
• Responsabilidad Política
• Funcionario Público
• Servidor Público
• Responsabilidad de los Servidores Publicos
• Responsabilidad del Estado
• Servidores Publicos Federales
• Legislación de Responsabilidad de los Servidores Publicos
• Empleados Públicos
• Responsabilidad Administrativa
• Personalidad Jurídica
• Facultad Reglamentaria del Presidente
• Servidores Públicos
• Función Pública
• Responsabilidad Civil

Bibliografía

• Rosario Amor López Valencia, “La Responsabilidad Patrimonial del Estado hasta antes de la Reforma Constitucional de 2002”
• Moguel Caballero, «La Responsabilidad Patrimonial del Estado» (pp. 167-177)
• Castro Estrada, Álvaro, «Responsabilidad Patrimonial del Estado» (pp. 133-183)
• Legislación Mexicana, Colección Completa de las Disposiciones Legislativas Expedidas desde la Independencia