Atribuciones del Poder Legislativo

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Introducción a Atribuciones del Poder Legislativo: el Diputado

El poder legislativo mexicano tiene numerosas atribuciones, y quizás las más importantes son la atribución legislativa, la presupuestaria y la de control del ejecutivo. Véase más abajo para mayor información.

Las primeras asambleas representativas que tenían por misión principal autorizar los gastos de guerra al monarca a cambio de determinados privilegios y canonjías, hoy, sin duda, han pasado a la historia, pues en la medida en que ha ido evolucionando la propia institución se le han atribuido distintas facultades; al fortalecimiento de las funciones del Poder Legislativo ha coadyuvado, ni duda cabe, la consolidación de sistemas cada vez más democráticos; también ha influido a este fin la aparición y posterior desarrollo de los partidos políticos.

Dispone el Artículo 27 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo que los diputados del Congreso del Estado, en el ejercicio de sus funciones, deberán:

  • Rendir protesta para asumir el cargo;
  • Asistir puntualmente a todas las sesiones que celebre el Congreso del Estado y en su caso, de la Comisión Permanente;
  • Asistir puntualmente a las reuniones de la Junta de Coordinación y Concertación Política; así como de las comisiones y comités del que formen parte; y, abstenerse de retirarse de forma definitiva de las mismas, sin justificación alguna.
  • Sufragar en todos los asuntos sometidos a su votación;
  • Cumplir con el trabajo que se les encomiende en las comisiones de que formen parte e intervenir en el desahogo de las diligencias que deban realizar;
  • Signar o firmar, independientemente del sentido de su voto, las actas que como constancia se levanten en las comisiones y comités en que formen parte y en su caso, podrán emitir su voto particular expresando las razones de su diferendo, en los dictámenes que emitan;
  • Representar a la Legislatura en foros, audiencias públicas o reuniones para los que sean designados;
  • Abstenerse de retirarse en forma definitiva de la sesión, sin el permiso de la Presidencia;
  • Abstenerse de introducir armas al Recinto legislativo;
  • Comportarse con el debido respeto y dignidad en el interior del Recinto, en las sesiones y en cualquier acto de carácter Oficial, y abstenerse de incitar a la violencia en contra de sus compañeros diputados o en contra de los bienes del Congreso, y
  • Comportarse bajo el principio de máxima publicidad al que se refiere el Artículo 6º de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y el Artículo 19 de la Constitución del Estado Libre y Soberano de Tlaxcala, y las demás que le asignen las leyes o el Pleno del Congreso.

El Servicio Civil de Carrera tiene, entre sus principales objetivos, el de formar funcionarios de alta calidad que apoyen de manera profesional y eficaz el cumplimiento de las atribuciones y funciones de la Cámara de Diputados.

Definición de Atribuciones del Poder Legislativo

Ver el significado de Atribuciones del Poder Legislativo en el diccionario jurídico y social.

Definición de Atribuciones de un Poder Legislativo Particular

Ver el significado de Atribuciones de un Poder Legislativo Particular en el diccionario jurídico y social.

Atribuciones Financieras

Dentro de la facultad financiera de las cámaras legislativas de México deben incluirse las atribuciones que la Constitución confiere por la vía del artículo 73 al Congreso de la Unión (es decir, de ambas cámaras),44 en este apartado sólo nos referiremos a las que tienen relación con la función financiera y que son las siguientes:

  • Imponer las contribuciones necesarias a cubrir el presupuesto (fracción VII).
  • Para dar bases sobre las cuales el Ejecutivo pueda celebrar empréstitos sobre el crédito de la Nación, para aprobar esos mismos empréstitos y para reconocer y mandar pagar la deuda nacional. Asimismo, aprobar anualmente los montos de endeudamiento que deberán incluirse en la Ley de Ingresos, que en su caso requiera el Gobierno del Distrito Federal y las entidades de su sector público, conforme a las bases de la ley correspondiente.
  • El Ejecutivo Federal informará anualmente al Congreso de la Unión sobre el ejercicio de dicha deuda a cuyo efecto el jefe del Distrito Federal le hará llegar el informe que sobre el ejercicio de los recursos correspondientes hubiere realizado. El jefe del Distrito Federal informará igualmente a la Asamblea de Representantes del Distrito Federal, al rendir la cuenta pública (fracción VIII).
  • Para crear y suprimir empleos públicos de la Federación y señalar, aumentar o disminuir sus dotaciones (fracción XI).
  • Para levantar y sostener a las instituciones armadas de la Unión, a saber: Ejército, Marina de Guerra y Fuerza Aérea nacionales, y para reglamentar su organización y servicio (fracción XIV).
  • Para establecer casas de moneda, fijar las condiciones que ésta deba tener, dictar reglas para determinar el valor relativo de la moneda extranjera y adoptar un sistema general de pesas y medidas (fracción XVIII).
  • Para dictar las leyes encaminadas a distribuir convenientemente entre la Federación, los Estados y los municipios el ejercicio de la función educativa y las aportaciones económicas correspondientes a ese servicio público, buscando unificar y coordinar la educación en toda la República (fracción XXV).
  • Para establecer contribuciones: sobre el exterior; sobre el aprovechamiento y explotación de los recursos naturales comprendidos en los párrafos cuarto y quinto del artículo 27 constitucional; sobre instituciones de crédito y sociedades de seguros; sobre concesionados o explotados directamente por la Federación, y especiales sobre: eléctrica; producción y consumo de tabacos labrados; gasolina y otros productos derivados del petróleo; cerillos y fósforos; aguamiel y productos de su fermentación; explotación forestal, y producción y consumo de cerveza (fracción XXIX).

Como puede observarse, el catálogo de atribuciones que forman parte de esta función es muy amplio y aunque no pretendemos exponerlas todas de manera exhaustiva, debemos añadir a las anteriores la facultad conferida al Congreso por la propia Constitución, en su artículo 131 para aprobar las facultades excepcionales concedidas al Ejecutivo en materia arancelaria, exterior, economía interna y estabilidad en la producción nacional.

Junta de Coordinación Política

La Ley Orgánica ha creado un órgano parlamentario cuya denominación es Junta de Coordinación Política, que en el caso de la Cámara de Diputados se integra con los coordinadores de cada Grupo Parlamentario. En el Senado se conformará por los coordinadores de los grupos parlamentarios representados en la Legislatura. También serán integrantes de dicha Junta, dos senadores del grupo parlamentario mayoritario y uno por el grupo parlamentario que, por sí mismo, constituya la primera minoría de la Legislatura.

Las atribuciones comunes que ambas Juntas de Coordinación Política tienen en sus respectivas cámaras son las siguientes:

  • Impulsar la conformación de acuerdos relacionados con el contenido de las propuestas, iniciativas o minutas que requieran de votación por el Pleno, a fin de agilizar el trabajo legislativo;
  • Presentar al Pleno, por conducto de la Mesa Directiva, propuestas de puntos de acuerdo, pronunciamientos y declaraciones de la Cámara que signifiquen una posición política de la misma.

Tratándose de la Cámara Baja, la Junta deberá:

  • Proponer al Pleno la integración de las comisiones, con el señalamiento de la conformación de sus respectivas mesas directivas, así como la designación de delegaciones para atender la celebración de reuniones interparlamentarias con órganos nacionales de representación popular de otros países o de carácter multilateral; con respecto a estas reuniones, en los recesos, la Junta de Coordinación Política podrá hacer la designación a propuesta de su presidente;
  • Presentar al Pleno, para su aprobación, el anteproyecto de presupuesto anual de la Cámara;
  • Elaborar y proponer a la Conferencia para la Dirección y Programación de los Trabajos Legislativos el anteproyecto de la parte relativa del estatuto por el cual se normará el servicio de carrera administrativo y financiero, a efecto de que lo considere para la redacción del proyecto de dicho instrumento normativo;
  • Asignar, en los términos de la toco, los recursos. humanos, materiales y financieros, así como los locales que correspondan a los grupos parlamentarios.

Por lo que hace a la Cámara Alta, a dicha Junta le compete:

  • Proponer al Pleno, a través de la Mesa Directiva, la integración de las comisiones, con el señalamiento de las respectivas juntas directivas, así como a los senadores que integrarán la Comisión Permanente;
  • Elaborar el programa legislativo de cada periodo de sesiones, el calendario de trabajo para su desahogo y puntos del orden del día de las sesiones del Pleno, y realizar reuniones con la Mesa Directiva, o con su presidente, para dichos ;
  • Proponer al presidente de la Mesa Directiva a los senadores que integren las delegaciones para atender la celebración de reuniones de carácter internacional.

En el caso del Senado, corresponden al presidente de la Junta de Coordinación Política las siguientes atribuciones:

  • Promover la adopción de los acuerdos necesarios para el adecuado desahogo de la agenda legislativa de cada periodo de sesiones;
  • Proponer a la Junta el proyecto de programa legislativo para cada periodo de sesiones y el calendario del mismo;
  • Asegurar el cumplimiento de los acuerdos de la Junta;
  • Representar a la Junta, en el ámbito de su competencia, ante los órganos de la propia Cámara y coordinar sus reuniones.

Mesa Directiva

Dispone el Artículo 45 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo que la Mesa Directiva tiene las
atribuciones siguientes:

  • Conducir las sesiones del Congreso del Estado y asegurar el debido desarrollo de los debates, discusiones y votaciones del Pleno;
  • Garantizar que en los trabajos Legislativos prevalezca lo dispuesto en la Constitución Política del Estado y en esta Ley;
  • Interpretar las normas de esta Ley y de los demás ordenamientos relativos a la actividad Parlamentaria que se requiera para el cumplimiento de sus atribuciones, así como para la conducción de la sesión;
  • Formular y cumplir el orden del día para las sesiones, el cual distinguirá claramente los asuntos que requieren votación de aquellos otros solamente deliberativos o de trámite, conforme al programa legislativo establecido;
  • Determinar durante las sesiones las formas que puedan adoptarse en los debates, discusiones y deliberaciones, tomando en cuenta las propuestas de los grupos parlamentarios;
  • Cuidar que los dictámenes, propuestas, mociones, comunicados y demás escritos, cumplan con las normas que regulan su formulación y presentación, y
  • Las demás que le atribuyen esta Ley, los ordenamientos aplicables y los acuerdos del Pleno.

Comisión Permanente

Dispone el Artículo 56 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Tlaxcala que son atribuciones de la Comisión Permanente:

  • Recibir los documentos que se dirijan al Congreso y resolver los asuntos que tengan carácter de urgentes y no ameriten la expedición de una ley o decreto;
  • Iniciar el dictamen sobre los asuntos que en las últimas sesiones ordinarias hayan quedado pendientes y sobre los que después se presenten, para dar cuenta al Congreso;
  • Acordar por sí o a propuesta del Ejecutivo, la convocatoria de la Legislatura a sesiones extraordinarias. La convocatoria señalará el objeto de las sesiones y la fecha en que deban
    comenzar;
  • Recibir la protesta de ley a los servidores públicos que deban prestarla ante el Congreso, cuando éste se encuentre en receso;
  • Conceder las licencias a que se refiere la fracción XXXI del artículo 54 de esta Constitución;
  • Designar Gobernador Provisional en los términos de esta Constitución, y
  • Las demás que le confieran esta Constitución y la ley.

El Artículo 53 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo establece que son atribuciones de la
Comisión Permanente las siguientes:

  • Recibir los documentos que se dirijan al Congreso del Estado y resolver los asuntos que tengan carácter de urgentes y no ameriten la expedición de una Ley o Decreto;
  • Acordar por sí o a propuesta del Ejecutivo, la convocatoria de la Legislatura a sesiones extraordinarias. La convocatoria señalará el objeto de las sesiones y la fecha en que deban
    comenzar;
  • Recibir la protesta de Ley a los servidores públicos que deban prestarla ante el Congreso del Estado, cuando éste se encuentre en receso;
  • Conceder las licencias a que se refiere la fracción XXXI del artículo 54 de la Constitución Política del Estado;
  • Designar Gobernador Provisional en los términos que marca la Constitución Política del Estado;
  • Fungir como comisión instaladora de la legislatura que deba sucederla cuando se trate de la Comisión Permanente del último periodo de sesiones ordinarias de la legislatura, y
  • Las demás que le confiera la Constitución Política del Estado y esta Ley.

Atribución Legislativa

El Poder Legislativo mexicano, encarnado en la figura del Congreso General, es el órgano responsable, a través del procedimiento legislativo, de producir las normas legales que expresan la voluntad del pueblo mexicano y que se constituyen, en razón de su origen y procedimiento de elaboración, en las normas primordiales del ordenamiento jurídico mexicano, únicamente sometidas a la Constitución.

En el derecho mexicano, y siguiendo al maestro Eduardo García Máynez, es frecuente distinguir seis etapas típicas de elaboración de la ley, a saber, según Eduardo García Máynez en su «Introducción al estudio del derecho»:

  • Iniciativa;
  • Discusión;
  • Aprobación;
  • Sanción;
  • Publicación;
  • Iniciación de la vigencia.

Otros autores, suelen reducirlas a cinco etapas, excluyendo del procedimiento a la sanción e iniciación de la vigencia, pero agregando a su vez la de promulgación. Véase Francisco Schroeder Cordero, «Comentario al artículo 72», en Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos comentada, Procuraduría General de la República-UNAM, México, 1994, p. 321.

Se acepte una u otra clasificación, a nuestro juicio, es posible, con la mirada puesta en nuestra Constitución, incorporar estas cinco o seis etapas en tres fases perfectamente delimitadas que conforman el llamado procedimiento legislativo, a saber: Fase de iniciativa, Fase de discusión y aprobación por las cámaras, y Fase integradora de la eficacia. A continuación analizaremos estas tres etapas en sus aspectos más generales ya que las particularidades las abordaremos en el apartado relativo a los principales parlamentarios.

Fase de iniciativa

Este primer momento del procedimiento legislativo se encuentra regulado en los Artículos 71 y 122, base primera, fracción V, inciso ñ), constitucionales, así como en el 55 del RICG. De esta manera, el derecho de hacer propuestas o presentar proyectos de ley está reconocido por la propia Constitución mexicana, la.cual indica de manera muy clara quiénes son los titulares en exclusiva de esta potestad.

Las fracciones primeras del artículo 71 de la Constitución y 55 del RICG, cuyo texto es casi idéntico al del precepto constitucional antes citado, señalan en primer lugar al Presidente de la República como facultado para ejercer el derecho de iniciativa. Es preciso señalar que dicha facultad ha sido ejercida por el Ejecutivo casi en monopolio. Se calcula que hasta los años ochenta, el 98 por ciento de las iniciativas legislativas provenían del Ejecutivo.30 Por tanto, se trata de una facultad a la que los Presidentes de la República suelen recurrir con bastante frecuencia para establecer y dar continuidad a sus programas sexenales.

De esta manera, el Presidente de la República puede presentar cualquier tipo de iniciativa de ley o decreto; pero de manera exclusiva le corresponderá presentar, como ya lo hemos mencionado, las iniciativas de Ley de Ingresos, del Presupuestos de Egresos de la Federación, así como de la Cuenta Pública.

Con base en la normativa antes citada, también los miembros de una y otra Cámara, es decir, los diputados y los senadores son titulares de la iniciativa legislativa. Los congresistas pueden presentar proyectos de ley o decreto sin más restricciones que respetar las materias reservadas al Presidente de la República. No se exige, incluso, que el proyecto de ley o decreto sea suscrito por un número determinado de legisladores. En este sentido es válido pensar en que la iniciativa legislativa pueda ejercitarse individualmente por cada uno de los parlamentarios y también presentarse proyectos de manera conjunta.

Finalmente, los citados artículos 71 constitucional y 55 del Rica en su fracción tercera, otorgan, asimismo, este derecho a las legislaturas de los Estados y en concordancia con dicha atribución ésta, también, es reconocida a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal por la vía del artículo 122, base primera, fracción V, inciso ñ), para presentar iniciativas en materias relativas al Distrito Federal ante el Congreso de la Unión. Las fracciones II y III del artículo 71 constitucional y 55 del RICO, así como la recogida en el artículo 122 son las formas que menos se han utilizado en nuestro derecho para presentar iniciativas de ley. En el derecho comparado la iniciativa suele presentarse por un número más amplio de órganos legitimados para ello, por ejemplo es frecuente que presenten iniciativas, en el ámbito de sus competencias, el procurador general, el presidente de la Suprema Corte, el Defensor del Pueblo, e incluso los miembros del gobierno, llegando hasta el supuesto de la iniciativa popular. Lo anterior sucede, por ejemplo, en el ordenamiento colombiano. Vid. Humberto A. Sierra Porto, Conceptos y tipos de ley en la Constitución colombiana, Universidad Extemado de Colombia, Colombia, 1998, pp. 130-131.

Todos los proyectos de ley o decreto pueden presentarse indistintamente en cualquiera de las cámaras, a elección del o los proponentes, los cuales pasarán de inmediato a comisión. Pero esta regla general encuentra dos , a saber: los proyectos que versaren sobre empréstitos, contribuciones e impuestos; o bien sobre reclutamiento de tropas, los cuales, por mandato constitucional (artículo 72, inciso h), deberán discutirse primero en la Cámara de Diputados.

Para conocer de las incitativas de ley o decreto es necesario, con fundamento en el artículo 63 constitucional, que se integre el quórum necesario, es decir deben estar presentes la mitad más uno de los miembros de las cámaras, en el caso de la Cámara de Diputados deben estar presentes doscientos cincuenta y un diputados y tratándose, de la Cámara Alta, sesenta y cinco senadores.

Fase de discusión y aprobación

Una vez presentado el proyecto de ley o decreto por alguno de los titulares de la iniciativa legislativa, se da inicio a la etapa de discusión y aprobación del proyecto de ley o decreto; en este periodo del procedimiento legislativo ordinario se pretende fijar definitivamente el contenido de la ley. Esta fase está regulada en los Artículos 72 de la Constitución y del 95 al 134 del RICO, mismos que serán interpretados de manera sistemática con el Acuerdo Parlamentario relativo a las sesiones, integración del orden del día, los debates y las votaciones de la Cámara de Diputados (en adelante Acuerdo Parlamentario 11/97). Dicho Acuerdo Parlamentario fue aprobado por los grupos parlamentarios representados en la LVII Legislatura (1997-2000), con fundamento en el artículo 45 fracción I de la LOCG. El mismo fue publicado en el Diario Oficial de la Federación, el día 11 de noviembre de 1997, con una fe de erratas del día 12 de diciembre del mismo año.

Recibido él proyecto por una de las cámaras, el presidente de la misma lo turnará a la Comisión a la que corresponda el estudio en razón de la materia que entrañe la iniciativa legislativa, misma que será publicada en la Gaceta Parlamentaria (artículo 28, fracción V del Acuerdo Parlamentario 11/97). De esta manera, la Cámara que ha recibido la iniciativa se constituye en la Cámara de Origen, quedando a su colegisladora la función de Cámara Revisora. El artículo 72 en su fracción i) señala que las iniciativas de ley o se discutirán de preferencia en la Cámara que se presenten, a menos que transcurra un mes desde que el mismo se ha sometido a la comisión dictaminadora sin que ésta rinda dictamen, pues en este caso dicha iniciativa puede presentarse en la otra Cámara.

Este es el momento en el que las comisiones legislativas desplegarán sus trabajos y harán uso de todas sus facultades para solicitar documentos y mantener conferencias con secretarios de despacho, jefes de departamento, etcétera,34 a fin de presentar un dictamen de los negocios de su competencia dentro de los cinco días siguientes a la fecha en la que los haya recibido.

Todo dictamen de Comisión deberá contener una parte expositiva de las razones en que se funde y concluir con proposiciones claras y sencillas que puedan sujetarse a votación. Para que haya dictamen, éste deberá presentarse firmado por la mayoría de los individuos que componen la Comisión. Si alguno o algunos disintiesen de la mayoría, podrán presentar su voto particular por escrito.35 A las sesiones de las comisiones podrán asistir todos los miembros de la Cámara con voz pero sin voto. Finalmente, hay que señalar que es posible que las comisiones de ambas cámaras puedan tener reuniones conjuntas para expeditar el despacho de alguna ley. Una vez discutido el proyecto de ley de conformidad con las reglas establecidas en el RICG y el Acuerdo 11/97 y si el proyecto ha sido aprobado en la Cámara de Origen, pasará a la otra Cámara colegisladora, que de igual manera procederá a la discusión y aprobación de la iniciativa de ley.

En este momento pueden presentarse tres situaciones distintas, a saber:

  • Que la Cámara Revisora la apruebe sin modificaciones; en cuyo caso se continuará con el procedimiento legislativo iniciándose así la fase que hemos denominado integradora de la eficacia (artículo 72, inciso a) constitucional).
  • Que algún proyecto de ley o decreto fuese desechado en su totalidad por la Cámara Revisora, en cuyo caso volverá a la Cámara de Origen con las observaciones que aquélla le hubiese hecho. Si una vez examinado fuese aprobado por la mayoría absoluta de los miembros presentes de la Cámara de Origen, pasará a la Cámara Revisora, que lo desechó, la cual deberá volverlo a tomar en consideración y si lo aprobare por la misma mayoría se pasará a la siguiente etapa del procedimiento legislativo. Pero, en caso contrario, si la Cámara Revisora lo volviera a rechazar, dicha iniciativa de ley no podrá presentarse nuevamente en el mismo periodo de sesiones (artículo 72, inciso d) de la Constitución).
  • Si no se presentara ninguno de los dos supuestos anteriores y un proyecto de ley o decreto fuese desechado en parte o modificado, o adicionado por la Cámara Revisora; la discusión de la Cámara de Origen versará únicamente sobre lo desechado o sobre las o adiciones, sin poder alterarse en manera alguna los Artículos aprobados. Si las adiciones o hechas por la Cámara revisora fuesen aprobadas por la mayoría absoluta de los votos presentes en la Cámara de Origen se pasará a la siguiente fase del procedimiento legislativo.
  • Si por el contrario las reformas o adiciones, elaboradas por la Cámara Revisora, fuesen rechazadas por la mayoría de los votos en la Cámara de Origen, la iniciativa volverá a aquélla para que considere las razones expuestas por ésta, y si por mayoría absoluta de los votos presentes, en la Cámara Revisora se desecharen en esta segunda revisión dichas adiciones o reformas, el proyecto en lo que haya sido aprobado por ambas cámaras se someterá a la siguiente fase (artículo 72, inciso e) constitucional).

Si la Cámara Revisora insistiere, por la mayoría absoluta de los votos presentes, en dichas adiciones o reformas, todo el proyecto no volverá a presentarse sino hasta el siguiente periodo de sesiones, a no ser que ambas cámaras acuerden, por mayoría absoluta de sus miembros presentes, que se expida la ley o decreto sólo con los artículos aprobados y que se reserven los adicionados o reformados para su examen y votación en las sesiones siguientes (artículo 72, inciso e) constitucional).

Fase integradora de la eficacia

Una vez aprobado el proyecto de ley o decreto por la Cámara de Diputados y por la de Senadores se comunicará al Ejecutivo, firmado por los presidentes y los secretarios de cada una de las cámaras. Corresponde en este momento al Presidente de la República manifestar su acuerdo sancionando la ley y ordenando su promulgación o expresar su disconformidad formulando objeciones al proyecto. El articulo 89 fracción I de la Constitución señala como derecho y obligación del Presidente de la República «promulgar y ejecutar las leyes que expida el Congreso de la Unión…».

En caso de que el Presidente esté de acuerdo con la totalidad del proyecto procederá a sancionarlo y a disponer que se promulgue como ley. La sanción parlamentaria de la norma es el acto de aceptación de una iniciativa de ley o decreto por parte del Poder Ejecutivo y en tal sentido la Constitución mexicana en su artículo 72 b) señala que:

Se reputará aprobado todo proyecto no devuelto con observaciones a la Cámara de su Origen, dentro de diez días útiles; a no ser que, corriendo este término, hubiere el Congreso cerrado o suspendido sus sesiones, en cuyo caso la devolución deberá hacerse el primer día útil en que el Congreso esté reunido.

Como puede inferirse de lo anteriormente enunciado, este es el momento en el que el Presidente de la República puede ejercer su derecho de veto sobre cualquier ley.38 De tal manera que si el proyecto de ley es desechado en todo o en parte por el Ejecutivo, será devuelto, con sus observaciones, a la Cámara de Origen, misma que deberá discutirlo nuevamente y si fuese confirmado por las dos terceras partes del número total de votos, pasará otra vez a la Cámara Revisora y si fuese sancionada por ésta por la misma mayoría, el proyecto de ley o decreto será devuelto al Ejecutivo para su promulgación.

La promulgación consiste en una declaración solemne de acuerdo con una fórmula especial mediante la cual se formaliza la incorporación de la ley de manera definitiva al ordenamiento jurídico.39 Dicha fórmula, de acuerdo con el artículo 70 de la Constitución, es la siguiente: «El Congreso de los Estados Unidos Mexicanos decreta (texto de la ley o decreto)». La sanción y la promulgación no se diferencian espacial y temporalmente, sino que se efectúan en el mismo acto.

Junto con la sanción y la promulgación, el Presidente de la República debe proceder a la publicación de la ley. La promulgación en el derecho mexicano incluye la obligación de publicar la ley, como medio de que se vale el poder público para dar a conocer la nueva ley a todos los ciudadanos; ya que una ley para ser obedecida debe ser publicada debidamente y hecho esto a nadie favorece o excusa su ignorancia según lo establece el artículo 3o. del Código Civil vigente, cuando indica que «…las leyes, y demás disposiciones de observancia general, obligan y surten sus tres días después de su publicación en el periódico oficial» a menos, claro está, que entren en vigor en otra fecha que señalen sus artículos transitorios.

Con base en la anterior disposición, la publicación de las leyes se realiza en el Diario Oficial de la Federación, órgano de difusión del Estado, en donde se dan a conocer a todos los mexicanos las leyes y principales actos de la administración. La ley, para ser obedecida tiene que ser conocida; es decir, debe darse la posibilidad de que ésta sea conocida. Se parte de la idea de que una ley publicada es susceptible de ser conocida. Como puede inferirse, por lo señalado hasta aquí, la publicación de la ley es determinante y fundamental a efectos de exigir su cumplimiento.

Finalmente, y con fundamento en el artículo 72, inciso f), es pertinente señalar que este mismo procedimiento se seguirá para la reforma y derogación de las leyes o . El citado inciso hace alusión no sólo ala reforma y derogación, sino ala «interpretación». En este sentido hay que señalar, en evidente concordancia con la doctrina, que la interpretación de las leyes corresponde al Poder Judicial, por lo que en este caso el vocablo interpretación es sinónimo de aclaración.

Atribución Presupuestaria

Esta facultad que fraguó el tránsito de las monarquías absolutas a las monarquías parlamentarias es generalmente atribuida a la mayor parte de los parlamentos contemporáneos y nuestro Congreso de la Unión no es la excepción, ya que la propia Constitución mexicana le otorga la facultad presupuestaria o financiera; el llamado «poder de la bolsa».

De esta manera la función presupuestaria del Congreso mexicano, comprende la aprobación de la Ley de Ingresos, del Presupuesto de Egresos de la Federación y la revisión de la Cuenta Pública, que aquí analizaremos de manera sintética ya que en la parte relativa a los principales parlamentarios los estudiaremos detenidamente. La Constitución establece, ya lo hemos señalado, que corresponde al Ejecutivo Federal presentar anualmente a la Cámara de Diputados la iniciativa de Ley de Ingresos y el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación, cuya aprobación, en este último caso, es facultad exclusiva de dicha Cámara (artículo 74, fracción IV). Sobre este tema véase el número monográrico de la revista Quórum, 2a., época, año VI, núm. 57, septiembre-diciembre de 1997.

Por otro lado, la revisión de la Cuenta Pública tendrá por objeto conocer los resultados de la gestión financiera, comprobar si se han ajustado a los criterios señalados por el presupuesto y el cumplimiento de los objetivos previstos en los programas. Si en el examen que realice la Entidad de Fiscalización Superior de la Federación43 aparecieran discrepancias entre las cantidades gastadas y las partidas respectivas del presupuesto, o no existiera exactitud o justificación en los gastos hechos, se determinarán las responsabilidades de acuerdo con la ley.

Como puede verse, a grandes rasgos, estas facultades financieras tienen por objeto supervisar el ejercicio de! poder de la bolsa, es decir, qué se gasta y cómo se gasta. La Entidad de Fiscalización es el órgano por medio del cual se intenta evitar el despilfarro de los recursos públicos, que en nuestros días ha sido una costumbre reiterada por los gobiernos.

También dentro de la facultad financiera de las cámaras deben incluirse las atribuciones que la Constitución confiere por la vía del artículo 73 al Congreso de la Unión (es decir, de ambas cámaras),44 en este apartado sólo nos referiremos a las que tienen relación con la función que venimos comentando y que son las siguientes:

  • Imponer las contribuciones necesarias a cubrir el presupuesto (fracción VII).
  • Para dar bases sobre las cuales el Ejecutivo pueda celebrar empréstitos sobre el crédito de la Nación, para aprobar esos mismos empréstitos y para reconocer y mandar pagar la deuda nacional. Asimismo, aprobar anualmente los montos de endeudamiento que deberán incluirse en la Ley de Ingresos, que en su caso requiera el Gobierno del Distrito Federal y las entidades de su sector público, conforme a las bases de la ley correspondiente. El Ejecutivo Federal informará anualmente al Congreso de la Unión sobre el ejercicio de dicha deuda a cuyo efecto el jefe del Distrito Federal le hará llegar el informe que sobre el ejercicio de los recursos correspondientes hubiere realizado. El jefe del Distrito Federal informará igualmente a la Asamblea de Representantes del Distrito Federal, al rendir la cuenta pública (fracción VIII).
  • Para crear y suprimir empleos públicos de la Federación y señalar, aumentar o disminuir sus dotaciones (fracción XI).
  • Para levantar y sostener a las instituciones armadas de la Unión, a saber: Ejército, Marina de Guerra y Fuerza Aérea nacionales, y para reglamentar su organización y servicio (fracción XIV).
  • Para establecer casas de moneda, fijar las condiciones que ésta deba tener, dictar reglas para determinar el valor relativo de la moneda extranjera y adoptar un sistema general de pesas y medidas (fracción XVIII).
  • Para dictar las leyes encaminadas a distribuir convenientemente entre la Federación, los Estados y los municipios el ejercicio de la función educativa y las aportaciones económicas correspondientes a ese servicio público, buscando unificar y coordinar la educación en toda la República (fracción XXV).
  • Para establecer contribuciones: sobre el comercio exterior; sobre el aprovechamiento y explotación de los recursos naturales comprendidos en los párrafos cuarto y quinto del artículo 27 constitucional; sobre instituciones de crédito y sociedades de seguros; sobre concesionados o explotados directamente por la Federación, y especiales sobre: eléctrica; producción y consumo de tabacos labrados; gasolina y otros productos derivados del petróleo; cerillos y fósforos; aguamiel y productos de su fermentación; explotación forestal, y producción y consumo de cerveza (fracción XXIX).

Atribución de control

Es conveniente empezar este apartado señalando que cuando nos referimos a esta facultad no nos referimos a un procedimiento específico, sino que por el contrario, creemos que el control parlamentario es una función que se ejerce través de todas las actividades parlamentarias. Si los parlamentos del siglo XIX fueron los grandes legisladores, los contemporáneos son -o están llamados a ser- más que nada controladores. Incluso hemos observado, al tiempo que analizábamos la función presupuestaria, que muchos de sus aspectos tienen una íntima relación con la fiscalización, la vigilancia y, en consecuencia, el control.

Por tanto, a nuestro juicio, en las democracias parlamentarias como formas de Estado el control parlamentario es un control de tipo político que se ejerce a través de todas las actividades parlamentarias, con especial interés de las minorías, cuyo objeto es la fiscalización de la acción general del gobierno lleve o no aparejada una sanción inmediata.

Citando definimos así al control parlamentario, le estamos atribuyendo determinadas características, que no explicaremos exhaustivamente aquí porque las abordaremos en el apartado relativo a los mecanismos de control parlamentario en la Constitución mexicana, pero es conveniente señalar que el control que el Parlamento ejerce sobre el Ejecutivo no es exclusivo de los regímenes parlamentarios en donde cabe la posibilidad de remoción del gobierno, sino que incluso esta facultad es propia de los sistemas presidenciales, aun cuando en éstos no existan ni la cuestión de confianza, ni la moción de censura.

Como hemos dicho, este tipo de control puede ser ejercido a través de todas la actividades parlamentarias. Es frecuente que cuando se aborda este tema se refieran simplemente aquellos procedimientos o instrumentos destinados a tal finalidad, como son, de una manera muy señalada: las preguntas, las interpelaciones, las comisiones de investigación, las comparecencias de determinados funcionarios y la moción de censura (esta última sólo en los gobiernos parlamentarios). No obstante, una reflexión más detenida de la actividad parlamentaria permite aceptar que los procedimientos parlamentarios son siempre multifuncionales y el análisis de la función de control no puede reducirse, en consecuencia, a procedimientos determinados, sino que ha de tomar como objeto la totalidad de la actuación parlamentaria. En efecto, no sólo cuando se solicita la comparecencia de un alto funcionario, sino también cuando se discute un proyecto de ley o se delibera sobre el presupuesto, se controla la actividad del gobierno.

Bajo las premisas antes citadas abordaremos en las líneas siguientes sólo algunos de los instrumentos que nuestra Constitución regula como típicos de control del Legislativo sobre el Ejecutivo, y que fundamentalmente encontramos en el artículo 93 constitucional.

Este artículo establece, en su párrafo primero, la obligación de los secretarios de despacho y los jefes de los departamentos administrativos, luego de que se haya inaugurado el periodo de sesiones ordinarias para que comparezcan ante el Congreso a dar cuenta del estado que guardan sus respectivos ramos. En la práctica, este tipo de comparecencias suele darse en las comisiones, el secretario comparece y lee un informe de las actividades relativas a su área administrativa.

Por lo que toca a las comparecencias de determinados servidores públicos, debemos señalar que, además de la obligación antes señalada, el mismo precepto en su párrafo segundo establece que cualquiera de las cámaras podrá citar, además de los funcionarios antes mencionados, al procurador general de la República, a los directores y administradores de los organismos descentralizados federales o de las empresas de participación estatal mayoritaria, para que informen cuando se discuta una ley o se estudie un negocio concerniente a sus respectivos ramos o actividades.

Estas comparecencias se distinguen de las anteriores por ser una facultad de las cámaras, es decir, son éstas las que deciden cuándo es necesaria la presencia de dichos funcionarios y así lo solicitan. Este tipo de comparecencias, como lo constata la práctica, tienen como finalidad, que las cámaras reciban los informes necesarios de determinados servidores públicos y sucesivamente les interroguen sobre sus actividades. Como puede inferirse, entendemos que estas comparecencias sugieren una participación más activa de los legisladores.

Finalmente, el párrafo tercero del artículo 93 faculta a las cámaras, a pedido de una cuarta parte de sus miembros, tratándose de los diputados, y de la mitad si se trata de los senadores, para integrar comisiones que investiguen el funcionamiento de dichos organismos descentralizados y. empresas de participación estatal mayoritaria. Los resultados de dichas indagaciones se harán del conocimiento del Ejecutivo Federal.

Este párrafo, incluido mediante reforma constitucional, ha tenido en la práctica muy poca aplicabilidad, diversos son los factores que han contribuido a ello, su examen rebasa en mucho el ámbito de este trabajo, entre los cuales podemos destacar los siguientes; primero: la equivocada interpretación que se hace, de este precepto, en el sentido de que sólo la solicitud corre a cargo de la cuarta parte de los diputados y la mitad de los senadores, mientras que la aprobación definitiva corresponde a los plenos de las cámaras; segundo: la escasa regulación en la materia, se trata de comisiones que no poseen facultades amplias para cumplir su cometido.

Por ello, con alguna frecuencia hemos insistido en que este tipo de comisiones requieren de un detenido estudio para transformarlas en órganos idóneos de control parlamentario; son muchos los aspectos que habrán de transformarse, enunciaré sólo algunos que me parecen más importantes, en primer lugar el objeto sobre el que inciden las investigaciones. Resulta obvio que actualmente los organismos descentralizados y empresas de participación estatal mayoritaria que continúan funcionando, son muy pocos, por tanto nos inclinamos por que el objeto de investigación debe ser cualquier asunto de interés público. Asimismo, es necesario que estas comisiones posean amplias facultades para requerir comparecencias y solicitar todo tipo de información con el fin de que puedan desarrollar eficazmente su labor de investigación.

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